La PAC. Evolución y cambios desde la mistad del siglo XX a 2014

7. LOS CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS AGRARIAS: INEFICACIAS Y DESECONOMÍAS.
A comienzos de los años noventa del pasado siglo, las políticas agrarias española y
europea comenzaron a dar un giro de 180 grados. Se pasó de unas políticas productivistas,
que primaban y subvencionaban la producción, con lo que eso lleva aparejado de
intensificación, ampliación del suelo cultivable, etc., a otras que desincentivan las actividades
agrarias en todas aquellas producciones que no encuentran una salida aceptable en el
mercado. Los empresarios agrarios españoles que se habían embarcado en fuertes inversiones
en inputs, gastos corrientes y tierra, esperando las ayudas de la UE y que, si sus productos no
encontrasen demanda, fuesen adquiridos, como excedentes, por la administración agraria
comunitaria, se encontraron con que:
- Sus esfuerzos habían sido baldíos
- Sus producciones poco competitivas en el mercado, eran ahora desincentivadas por la
nueva PAC y la UE ponía obstáculos para adquirirlas como excedentes
- Al amparo de los acuerdos de la Ronda de Uruguay del GATT comenzaban a llegar al
mercado mundial, europeo y español productos agrarios procedentes de países de
más bajos costes mucho más competitivos que los europeos y los españoles.
- Tenían un fortísimo nivel de endeudamiento
- Tenían que adaptarse a las nuevas directrices de la nueva PAC.
El resultado de este cambio de política no sólo fue la desesperanza y el desconcierto
de los empresarios agrarios, sino además una serie de ineficacias (inversiones ahora
improductivas) y deseconomías (un nivel de endeudamiento que había que amortizar en un
panorama de rentas relativamente bajas y de escasa competitividad) que hacían aun más difícil
abordar el tema de la falta de competitividad de sus producciones.
Para los agricultores y ganaderos españoles la situación se hizo aún más grave: en
1986, España ingreso en la CEE y tuvo que adoptar la PAC, rebajar sus aranceles agrarios al
nivel europeo y comenzar a competir en igualdad en el mercado comunitario. Se sabía que
nuestro relativo atraso tecnológico no nos permitía ser competitivos en aquellos sectores
industriales o de servicios avanzados, pero se esperaba que nuestros bajos costes laborales
nos permitiesen serlo en sectores intensivos en mano de obra y en bastantes producciones
agrarias. A ello había que sumar las peculiaridades de nuestro clima mediterráneo que nos
favorecían para poder tener unos cultivos hortofrutícolas variados y de calidad, además de
presentar unas fechas de colocación en el marcado más tempranas que las de otros países
europeos competidores.
Ante estas perspectivas, los empresarios agrarios españoles se lanzaron a nuevas
inversiones para hacer frente a este reto de competitividad y poder vender sus producciones en
el recientemente abierto mercado europeo. La situación comenzó a cambiar en 1992.
Comenzaremos por analizar brevemente cómo fueros las políticas agrarias antes de
1992 y los factores que condujeron a ellas y a los cambios que posteriormente se produjeron.
1. Políticas agrarias españolas.
España en los años cincuenta tenía un sector agrario, mayoritario en su economía,
que no conseguía abastecer la demanda interna, lo que obligaba a recurrir a la importaciones.
Pero varios aspectos hacían aún más grave la situación:
- La política de autarquía del régimen de Franco, que no era sino la fachada tras la que
se escondían las sanciones impuestas a la dictadura, que había sido amiga de Hitler y
Mussolini, dificultaba las importaciones.
- Los primeros años tras la guerra civil fueron económicamente dramáticos: el desorden
propio tras una guerra se vio acompañado de las consecuencias de las destrucciones,
la pérdida de población y los errores en política económica. El resultado fue unos años
de escaseces y carestía.
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- A comienzos de los cincuenta, al amparo de una tibia mejoría económica, la población
española comenzó a volver a sus hábitos de natalidad, que se habían visto frenados
por los oscuros años de la guerra y la primera posguerra. Este aumento de la población
presionaba en el mercado, solicitando más alimentos, más productos agrícolas.
- Las cuentas exteriores españolas presentaban una situación lamentable, que explotó al
final de la década, cuando el Banco Mundial obligó al franquismo a cambiar la política
económica para poder recibir créditos con los que financiar sus deudas.
En este marco los gobiernos españoles impulsaron una política de apoyo sin fisuras a
la producción, especialmente de lo que se consideraba entonces producciones básicas: los
cereales. Los instrumentos que se utilizaron fueron:
1. El impulso al regadío, buscando aumentar la productividad y, con ello, la producción.
2. El impulso de mejoras estructurales como la concentración parcelaria.
3. Subvencionar los precios para que el productor recibiese por sus producciones unos
valores superiores a los precios del mercado y el consumidor tuviese que pagar unos
“precios políticos”, en muchos casos inferiores a los del mercado. Se trataba de
incentivar la producción, mantener a la población en el campo con un cierto nivel de
rentas (el éxodo rural era peligroso para una economía industrial destrozada por los
efectos de la guerra y un nivel de vida en las ciudades paupérrimo) y poner unos
precios a los alimentos que los hiciesen accesibles para el conjunto de la población.
4. Para las producciones que se consideraba básicas y de “interés nacional” el propio
estado hacía de distribuidor: las compraba a los agricultores, la almacenaba en una red
de silos, y las sacaba y distribuía en el mercado.
. El grueso de estas políticas no fue algo exclusivamente español, sino que seguía los
cánones de lo que se estaba haciendo en Europa y en gran parte de los países avanzados.
2. LA PRIMERA PAC.
Europa había sufrido dos guerras mundiales que habían puesto de manifiesto su
escasa capacidad de autoabastecimiento de productos alimenticios. Los gobiernos y la
población querían poner fin a este problema que había ocasionado dramáticas consecuencias.
Pero es que en los años 50 seguía sin tener capacidad de autoabastecimiento y seguía siendo
claro que el abastecimiento desde el exterior no estaba garantizado. Por eso, la Comunidad
Económica Europea (hoy UE) consideró imprescindible dotarse de una Política Agraria Común
(PAC) que hiciese frente a estos problemas.
El objetivo central de esta primera PAC fue fomentar la mejora de la productividad en la
cadena alimentaria, de forma que los consumidores dispusieran de un suministro estable de
alimentos a precios accesibles, y al mismo tiempo dotar a la UE de un sector agrícola viable. La
PAC ofrecía:
- Subvenciones y precios garantizados (unos precios por encima de los del mercado
para hacer atractiva la actividad agraria) a los agricultores, como incentivos para que
produjeran.
- Se concedía ayuda financiera para la reestructuración de las explotaciones agrarias
con el fin de garantizar que éstas creciesen de tamaño y capacidad de gestión y
tecnologías para aumentar la producción y cubrir las necesidades europeas
Los mecanismos encargados de poner en práctica estas políticas fueron:
1. Las Organizaciones Comunes De Mercados que son acuerdos específicos que
regulaban la producción y el comercio de cada una de las producciones agrarias de todos
los Estados miembros de la CEE, luego Unión Europea, para:
- estabilizar los mercados
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- garantizar a los agricultores un nivel de vida equitativo y unos precios justos
- incrementar la productividad de la agricultura
- asegurar la compra de los excedentes de producción
- proteger la producción propia frente a las importaciones de coste inferior
mediante aranceles y limitaciones a la importación.
- instaurar mecanismos que permitan controlar la producción y organizar los
intercambios con terceros países
- fomentar la constitución de organizaciones de productores que agrupen a los
agricultores.
2. Una política de precios que se basaba en la fijación de tres tipos:
1. El precio indicativo que representaba el precio que, a juicio de las instancias
comunitarias, debería tener esa producción. Servía de orientación al empresario
agrario para saber la posible rentabilidad de las producciones
2. El precio de umbral que era el precio mínimo al que pueden venderse los
productos importados. Se trataba de desincentivar la compra de productos
importados subiéndoles los precios y haciéndolos poco competitivos con respecto a
las producciones comunitarias.
3. El precio de intervención es el precio garantizado que, de no alcanzarse obligaba a
los organismos europeos de intervención a comprar las cantidades producidas y a
almacenarlas. Así, los empresarios agrarios tenían asegurado un nivel de rentas,
independientemente de que los precios mundiales fuesen demasiado bajos.
3. Política de subvenciones en forma de:
- Pagos por superficie cultivada o explotada.
- Ayudas a la producción.
- Ayudas para favorecer la comercialización y la competitividad de los
productos.
- Ayudas para fomentar la constitución y el funcionamiento de agrupaciones
de productores o de profesionales del sector agroalimentario.
- Ayudas destinadas a alentar el abandono de determinadas producciones
en las que había ya excedentes o eran manifiestamente poco competitivas,
o para la reconversión de tierras o explotaciones a efectos de ganar
productividad y competitividad.
- Medidas de apoyo al mercado cuando se detectan enfermedades
animales.
- Políticas de control (aranceles) y limitación de las importaciones.
- Políticas de subvención de las exportaciones europeas con objeto de que sus precios
se abaratasen y se situasen al nivel de los mundiales.
El instrumento para llevar a cabo estas políticas era el FEOGA (Fondo Europeo de
Orientación y Garantía Agrícola) y, en parte, los Fondos Estructurales. Los recursos del
FEOGA eran y son aportados conjuntamente por todos los Estados miembros según la
situación económica de cada uno de ellos. Se dividía en dos secciones:
- La Sección de Garantía financiaba el gasto de la Comunidad en la política de precios
y mercados. La mayor parte de los gastos del FEOGA iban a esta sección
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(aproximadamente el 90% en 1995) y, de esos gastos, alrededor de la mitad se iban en
pagos directos a los agricultores.
- La Sección de Orientación subvencionaba las políticas estructurales, como, por
ejemplo, las ayudas a la modernización de las explotaciones, a la instalación de
jóvenes agricultores, a la transformación y comercialización o a la diversificación y,
junto con el FEDER y el FSE financiaban las políticas de desarrollo rural.
Como se puede observar, la política española y la de la CEE, sin ser iguales,
mantenían formas muy parecidas.
3. SITUACIÓN Y CAMBIOS EN LA PAC 1985-1996
A mediados de los años 80, cuando España estaba comenzando a integrarse en el
mercado comunitario, varios factores comenzaron a reorientar la PAC:
- La Europa comunitaria almacenaba enormes excedentes agrarios, ante los que no
cabía más que tres soluciones: gastar enormes sumas en subvenciones a la
exportación, o continuar con el costoso almacenamiento, o su eliminación.
- Los contribuyentes europeos estaban descontentos por sufragar una costosa política
agraria (75 % del presupuesto comunitario) que sólo beneficiaba a unos pocos (un
porcentaje de población activa, entonces por debajo del 5%).
- El apoyo a la agricultura se repartía de forma desigual entre los distintos productores
(las grandes empresas recibían bastante más subvenciones que las pequeñas y más
en peligro) y regiones.
- En 1986, se abrió la Ronda de Uruguay, que concluyo a finales de 1993. El antiguo
GATT convocó negociaciones entre sus estados miembros para, entre otras cosas,
integrar los productos agrarios en la globalización. Esto es para reducir los aranceles
que los países les ponían y crear un mercado agrario mundial. Tras duras
negociaciones, el acuerdo, de carácter recíproco, al que se llegó suponía una
reducción del 20% del apoyo interior prestado a la agricultura, un recorte del 36% del
gasto presupuestario destinado a la subvención de las exportaciones y otra
disminución de un 21% en el volumen de las exportaciones subvencionadas.
- Las subvenciones a la exportación produjeron distorsiones en sectores del mercado
mundial, que, entre otras cosas, trajeron una “guerra comercial” con EE UU, que
concluyó con el compromiso europeo de aminorar las subvenciones a las actividades
agrarias.
- La PAC había fomentado prácticas agrarias que, por excesivamente intensivas, eran
fuente de contaminación, enfermedades de animales, etc... y estaba teniendo efectos
negativos sobre el medio ambiente. La popularización de la conciencia ecológica
estaba comenzando a producirse y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
medio ambiente y el desarrollo (CNUMAD), o Cumbre de Río de Janeiro1 de 1992
1 La Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD). La Conferencia, conocida como
Cumbre para la Tierra, se celebró en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992. Los objetivos
fundamentales de la Cumbre eran lograr un equilibrio justo entre las necesidades económicas,
sociales y ambientales de las generaciones presentes y de las generaciones futuras y sentar
las bases para una asociación mundial entre los países desarrollados y los países en
desarrollo, así como entre los gobiernos y los sectores de la sociedad civil, sobre la base de la
comprensión de las necesidades y los intereses comunes. En Río, 172 gobiernos, incluidos 108
Jefes de Estado y de Gobierno, aprobaron tres grandes acuerdos que habrían de regir la labor
futura: el Programa 21 (incluye propuestas concretas en cuestiones sociales y económicas,
como la lucha contra la pobreza, la evolución de las modalidades de producción y de consumo,
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supuso los primeros acuerdos entre los gobiernos para limitar estos impactos
negativos. La agricultura no iba a quedar al margen.
En este marco la Comunidad Europea comenzó a replantearse la PAC. Para ello,
comenzó un período de reflexión (publicación del Libro Verde de la Agricultura Europea, en el
que se planteaban todos estos problemas y posibles futuras soluciones), que concluyó al
comienzo de los años noventa, cuando comenzó una larga reforma destinada a:
- Romper con unas ayudas que generaban sobreproducción
- Dirigirse hacia una PAC basada en el mercado, con una agricultura eficaz como
objetivo y que estuviese en consonancia con la política de globalización y los
convenios que llevó consigo (reducción de la capacidad de subvencionar los precios
y las exportaciones y de limitar las importaciones).
- Planteamiento de unas actividades agrarias que no resultasen perjudiciales para el
medio ambiente.
Así, en 1992 se llevó a cabo una primera reforma de la PAC que se orientaba en torno
a cinco grandes líneas de acción:
1. Políticas contra la sobreproducción como:
- La retirada de tierras de la producción, al principio voluntaria, luego obligatoria.
- El fomento del barbecho.
- El apoyo a la sustitución de cultivos agrícolas por explotaciones de silvicultura.
- El establecimiento de cuotas de producción para algunos sectores o límites a la
superficie cultivada (o al número de cabezas de ganado) en otros, especialmente
aquellos que eran menos competitivos o que estaban sobredimensionados.
- El fomento de los abandonos y las jubilaciones, buscando reducir la población
activa dedicada al sector.
- El apoyo a la extensificación y a la reducción del uso de fertilizantes y productos
fitosanitarios.
Todo ello con una política de subvenciones que pretendía ir reduciendo la cantidad
de las mismas y, a la vez, hacerlo progresivamente con el montante de lo dedicado
a subvencionar precios (Garantía) para ir incrementando el dedicado a Orientación
o a la reconversión del sector.
2. Los problemas agrarios se vieron inmersos en los del mundo rural.
Los problemas de la agricultura dejaron de entenderse como problemas de producción
o de mercado y pasaron a situarse inmersos en los del desarrollo del mundo rural, al
que se comenzó a ver como una zona desfavorecida (en el reparto de recursos) frente
al mundo urbano. Los problemas de las actividades agrarias eran importantes, pero
sólo uno de los problemas que había que abordar para corregir esta situación de
desequilibrio en el reparto de recursos.
la dinámica demográfica, la conservación y ordenación de nuestros recursos naturales, la
protección de la atmósfera, los océanos y la diversidad biológica, la prevención de la
deforestación y el fomento de la agricultura sostenible) la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (En la Declaración de Río se definen los derechos y las obligaciones
de los Estados respecto de principios básicos sobre el medio ambiente y el desarrollo. Incluye
las siguientes ideas: la incertidumbre en el ámbito científico no ha de demorar la adopción de
medidas de protección del medio ambiente; los Estados tienen el "derecho soberano de
aprovechar sus propios recursos" pero no han de causar daños al medio ambiente de otros
Estados; la eliminación de la pobreza y la reducción de las disparidades en los niveles de vida
en todo el mundo son indispensables para el desarrollo sostenible, y la plena participación de la
mujer es imprescindible para lograr el desarrollo sostenible.) y una Declaración de principios
relativos a los bosques, serie de directrices para la ordenación más sostenible de los bosques
en el mundo.
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En este sentido, se planteó que la reforma de las actividades agrarias se orientase a
hacerlas más competitivas y más rentables, diversificando su producción, mejorando la
comercialización de sus productos y reestructurando sus explotaciones. Para ello se
disponían las subvenciones de FEOGA-Orientación. Pero, a la vez, se estableció que
las actividades agrarias no tenían capacidad para generar las rentas suficientes para
ser el soporte de la vida social en el mundo rural. Para ello, se apoyó y fomentó (con
subvenciones de los Fondos Estructurales y de Cohesión):
- La llegada al mundo rural de actividades nuevas: turismo verde y rural,
actividades de la deslocalización industrial, actividades del sector servicios.
- El desarrollo desde el mundo rural de actividades no agrarias.
Los objetivos finales se fijaron en generar otras fuentes de rentas complementarias
para los empresarios y trabajadores agrarios (agricultura a “tiempo parcial”) y generar
otros empleos que sustentasen el nivel de rentas en el mundo rural.
3. Políticas de desarrollo de infraestructuras en el mundo rural que, además de mejorar
la calidad de vida en el mismo y acortar la distancia que lo separaba del mundo urbano,
implementasen el desarrollo de actividades no agrarias.
4. Políticas de cuidado medioambiental orientadas en un triple sentido:
- Subvencionar la desintensificación de las prácticas agrarias: reducir el uso de
fertilizantes, etc. con el fin de evitar los impactos negativos que las
actividades agrarias estaban teniendo sobre el medio ambiente, poder
cumplir, así, los compromisos adquiridos en los diferentes convenios
internacionales y, no de menor importancia, reducir la producción.
- Asegurar un medio ambiente de calidad en el mundo rural que sea el punto
de partida para el desarrollo de actividades no agrarias relacionadas con el
ocio.
- Promocionar unas producciones de calidad que sean una garantía para la
salud de los consumidores.
5. Mantenimiento de controles sobre las importaciones y el apoyo a las exportaciones,
aunque ajustándolos a los acuerdos de la Ronda de Uruguay.
Esta PAC reformada no consiguió los avances que se esperaba: el porcentaje del
presupuesto comunitario dedicado a la PAC disminuyó, pero en mucha menor cuantía de lo
que se había pretendido, el FEOGA-Garantía (subvenciones a los precios) siguió gastando un
porcentaje elevadísimo del presupuesto de la PAC, en los primeros años se produjo una cierta
extensificación, pero enseguida se recuperaron las prácticas intensivas, se redujo la población
dedicada a las actividades agrarias, pero la reconversión de las explotaciones iba muy lenta.
En lo que se manifestaron mayores avances fue en los resultados de las fuertes inversiones en
desarrollo rural, que además de una notable mejoría en las infraestructuras, llevó consigo el
desarrollo de otras actividades y la implantación de la “agricultura a tiempo parcial”. A finales de
los noventa la UE se planteó una nueva reforma.
LA PAC 2003-2013
A comienzos de los años 2000 varias circunstancias hacían necesaria una reforma a
fondo de la PAC:
1. El 1 de mayo de 2004, se iban a incorporar de diez nuevos miembros. Esto suponía:
- La ampliación de la demanda de 380 a 454 millones de potenciales consumidores.
- La ampliación de la competencia. Esta vez con unas producciones obtenidas con más
bajos costes laborales.
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- La incorporación de países con un elevado porcentaje de población activa agraria (la
UE ha pasado 7 a 11 millones de agricultores y ganaderos) de y con la reconversión
del sector agrario pendiente. Esto suponía un horizonte de aumento de gastos en
subvenciones2, pero el gasto en PAC está congelado hasta 2013, con lo que las
subvenciones tenderán a reducirse, al tener que repartirse entre más países y más
explotaciones agrarias.
- Los nuevos países aun mantienen un relativo atraso productivo agrario, una elevada
tasa de paro y unos niveles de renta bajos (bastante menos del 45 % de la media UE),
por lo que iban a absorber gran parte de los fondos estructurales.
2. Problemas presupuestarios: la UE desde 2000 se plantea una política de ajuste y estabilidad
presupuestaria (no aumentar las recaudaciones, pero tampoco los gastos). Ello por varios
motivos entre los que destacan el malestar de los contribuyentes (población) y las quejas de los
países pagadores. En general, se estima que los presupuestos comunitarios siguen prestando
demasiada importancia a los gastos en PAC, que afectan a un sector minoritario de la
economía (un 2 % de la población activa, en 2000) y que los grandes gastos en fondos
estructurales y de cohesión no se están gastando eficientemente y no están logrando los
objetivos para los que se crearon. Además, las propias autoridades comunitarias y, en general,
todo el sector agrario, considera que la administración de la PAC se había hecho demasiado
compleja, burocrática, costosa e ineficiente, y se exige una reforma a fondo de la misma.
3. Las autoridades comunitarias y todos los países estaban de acuerdo en que la economía
europea estaba perdiendo competitividad en el mercado mundial. La agricultura, a pesar de los
esfuerzos presupuestarios realizados, seguía siendo un sistema subvencionado que perdía
constantemente ventajas en el mercado.
A la par, desde noviembre de 2001, se desarrolla (en septiembre de 2007 aun no ha
concluido) la Ronda de Doha, de la OMC, con el objetivo de liberalizar aún más el mercado
mundial y avanzar en la globalización. En estas negociaciones, la UE ha asumido el
compromiso del «Programa de Doha para el Desarrollo» que establece un tiempo límite para
eliminar totalmente los subsidios a las exportaciones agrarias (2013), y ha acordado, como el
conjunto de los países centrales, eliminar un 20 % de sus subvenciones a la agricultura, a la
par que los llamados países subdesarrollados liberalizan su comercio de bienes industriales.
Además, ante las dificultades que tienen para competir y para pagar sus deudas y
desarrollarse, se ha convenido que todos los países en desarrollo se beneficien de un trato
especial, que les permita llevar a cabo una liberalización más restringida durante un período
más largo. Estos acuerdos repercuten claramente en la PAC:
- La eliminación de las subvenciones a las exportaciones para 2013, supone marcar una
fecha límite al modelo de agricultura con subvenciones a los precios que llevaba
funcionando desde los años 50.
- La reducción de subvenciones y el permiso para que los países subdesarrollados
lleven su proceso de liberalización más lentamente aumentan el grado de competencia
al que se enfrentan los países desarrollados, especialmente en aquellas producciones,
como las agrarias, en las que aquellos países tienen ventaja por sus menores costes.
4. Desde los primeros años noventa, como ya hemos señalado, los problemas de las
actividades agrarias se vieron inmersos en los del mundo rural, Así, el Tratado de Maastricht
(1992) ya incluía la política de desarrollo rural en el grupo de la políticas orientadas a lograr una
mayor cohesión económica y social entre los territorios. Desde entonces la problemática del
mundo rural ha ido ganando importancia, ya que, a fin de cuentas, abarca a un 90% del
territorio europeo.
2 Subvenciones a la reestructuración de las zonas con un fuerte minifundismo y con prácticas
agrarias de autoconsumo. Gastos en asesoramiento para la implantación de buenas prácticas
medioambientales y sobre inocuidad de los alimentos, mejora de equipamientos, y sobre
diversificación de actividades en el mundo rural. Subvenciones especiales para poder cumplir
las normas comunitarias relativas a la sanidad pública y la higiene, el bienestar de los animales
y la seguridad en el trabajo
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En 1996, se celebró en Cork (Irlanda) una gran Conferencia Europea sobre el
desarrollo rural, que concluyó con la llamada Declaración de Cork, en la que se pide un
desarrollo sostenible para todas las zonas rurales y una mayor subsidiariedad, simplificación e
integración para las diversas medidas de apoyo al desarrollo de aquéllas, estableciendo el
nuevo papel de las actividades agrarias:
- Las actividades agrarias, que ocupan el 90 % del suelo comunitario, desempeñan un
papel fundamental a la hora de determinar la salud de la economía rural y la solidez de
su tejido social, aunque este peso sea cada vez menor.
- Los agricultores realizan muchas funciones diferentes a las propiamente agrarias, que
van desde la producción de alimentos y fibras hasta la gestión del paisaje, la
conservación de la naturaleza y el patrimonio y el turismo.
- Es necesario asegurar la rentabilidad de las actividades agrarias, porque si dejan de
ser rentables, los agricultores en activo dejarán de trabajar en la agricultura y los
jóvenes no se sentirán atraídos por ella. Esto significará el declive a largo plazo del
sector y de las zonas rurales. Además, de la agricultura depende la supervivencia de
los sectores de la agroindustria que trasforman los productos en los productos
alimenticios que los consumidores terminan adquiriendo en los comercios.
5. Problemas medioambientales. En 1997, se celebró la Cumbre de Río+5 en la que se acordó
el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que se desarrolla en el
Protocolo de Kioto sobre el cambio climático (firmado en 2005), en el que los países firmantes
(166 en la actualidad) se comprometieron a haber reducido en un 5,2% (en comparación a las
emisiones al año 1990) las emisiones de seis gases provocadores del calentamiento global
además de aquellos que colaboran a la reducción de la capa de ozono en 2012. La UE y
España que participaron activamente en este acuerdo, así como en otros de la misma índole,
asumieron el reto del cuidado medioambiental y lo aplicaron en sus políticas económicas.
Además, en 1996, la aparición de una nueva enfermedad en el hombre, la
encefalopatía espongiforme bovina o enfermedad de “las vacas locas”, vino a concienciar a la
población europea de la necesidad de aplicar “buenas prácticas agrícolas” y de conseguir
producciones de calidad y buenas para la salud humana. El descubrimiento de que la
alimentación de los bovinos con harinas elaboradas a partir de los huesos de otros herbívoros
era la causante de esta afección, concienció a la población de la necesidad de llevar a cabo
controles sobre los sistemas de producción, sobre la calidad de los alimentos que se consumen
y sobre su salubridad.
Para hacer frente a estos retos en el campo de las actividades agrarias, la UE planteó
una reforma a fondo que tiene los siguientes hitos fundamentales:
- 1. Agenda 2000 señalaba el marco financiero de la UE para el período 2000-2006,
teniendo en cuenta las consecuencias de la ampliación con la incorporación de 10
nuevos países. Se plantea la reforma de la PAC y de las políticas de cohesión. Con
respecto a la PAC señala como objetivos:
a. Mejorar la competitividad y ajustar la oferta a la demanda reduciendo las
subvenciones a los precios, especialmente en los sectores con mayores
excedentes, como cereales, leche y lácteos y carne de vacuno.
b. Mantener las actividades agrarias, para lo que plantea sustituir las
subvenciones a los precios por ayudas directas
c. Afianzar el carácter multifuncional de la agricultura (mantenimiento del medio
natural, mantenimiento de los paisajes tradicionales, eslabonamientos hacia
otras actividades, etc.), diversificar las actividades y fuentes de rentas del medio
rural, avanzar en el desarrollo tecnológico, etc. Partiendo del hecho de que la
agricultura no es la única actividad económica del mundo rural y, por sí sola, no
puede garantizar hoy su desarrollo.
d. Avanzar en la seguridad alimentaria.
e. Cuidar del medio ambiente.
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f. establecer unos estrictos límites presupuestarios.
- 2. En la cumbre de Lisboa3 de marzo de 2000, los Jefes de Gobierno de la UE, ante la
progresiva pérdida de competitividad de la economía europea frente a EE UU y Asia4, y
ante unos índice de crecimiento de la productividad inferiores a los norteamericanos,
acordaron un nuevo objetivo estratégico para la Unión Europea: convertirla en la
economía más competitiva del mundo antes de 2010. Para ello, se considera que la
liberalización de los mercados era la herramienta más eficaz. Sus objetivos esenciales
fueron:
a. La creación de puestos de trabajo, que se esperaba fuera una consecuencia
del crecimiento económico. Acelerar la incorporación de la mujer al mercado
laboral.
b. Avanzar en la creación de un mercado interior europeo plenamente operativo,
suprimiendo los obstáculos a la competencia (especialmente en el sector
terciario, que era el más protegido) y los que limitan el acceso a los mercados
nacionales de los países miembros
c. Desarrollar unos mercados financieros eficientes y transparentes que
fomenten el crecimiento mediante una mejor asignación de los capitales.
d. Crear un entorno favorable para las empresas, especialmente para las
pequeñas y medianas empresas.
e. El desarrollo de la sociedad de la información5, para impulsar el movimiento
hacia una economía basada en el conocimiento (modernización económica) y
para la creación de puestos de trabajo en ámbitos con un fuerte potencial de
crecimiento. Se ha desarrollado la investigación y la liberalización, buscando
aumentar la competitividad y la productividad.
f. Políticas macroeconómicas: estabilidad de precios, estabilidad presupuestaria
en la UE y en los estados miembros, reduciendo el gasto y orientándolo hacia
fines productivos, aliviando la presión fiscal.
g. Aumentar el gasto en investigación y educación para fomentar la
competitividad y mejorar la calidad del trabajo.
Para las actividades agrarias estos objetivos se concretaban en alcanzar «un alto
rendimiento económico» basado en el fomento de productos inocuos y de alta calidad, junto al
«uso sostenible de los recursos naturales» y el desarrollo del mundo rural. Ello se plasmó en la
Reforma de la PAC de 2003, que planteó los siguientes objetivos:
3 El objetivo declarado de los Jefes de Gobierno en la cumbre de Lisboa fue el de hacer de la
UE "la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de
crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor
cohesión social". Lo que se conoce como la estrategia de Lisboa requiere toda una serie de
medidas en diversos frentes: el mercado interior, la sociedad de la información, la educación,
las reformas económicas estructurales, una moneda estable y una combinación de políticas
macroeconómicas favorable al crecimiento y a unas finanzas públicas sostenibles. La mayor
parte de estos ámbitos están relacionados entre sí: unas finanzas públicas sostenibles ayudan
al crecimiento y, por tanto, a la creación de puestos de trabajo, mientras que una menor tasa de
desempleo equivale a unos costes menores de la seguridad social que, a su vez, mejoran las
finanzas públicas.
4 Las manufacturas chinas, los servicios de India.
5 Los Estados Unidos tienen el 74 % de las 300 mayores empresas del sector informático y el
46 % de las 300 empresas que gastan más en I+D. La cuota mundial de la UE en las
exportaciones de productos de alta tecnología es inferior a la de los Estados Unidos; la cuota
de los productos manufacturados de alta tecnología en el valor añadido total y el número de
trabajadores empleados en la fabricación de alta tecnología son también inferiores en la UE.
Europa no tiene más alternativa que mejorar radicalmente su economía del conocimiento y los
resultados económicos subyacentes si quiere afrontar los retos planteados por Asia y los
Estados Unidos.
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- Reforma de la gestión de la PAC se había hecho demasiado compleja, burocrática y a
veces, incluso, difícilmente abordable. Ahora se pretende:
· Un nuevo modelo descentralizado que, con criterios comunes claros y
mecanismos de control rigurosos, que conceda un mayor grado de libertad a
los Estados miembros (descentralización), buscando una mayor eficiencia y un
ahorro presupuestario. Los estados miembros pasan a tener una cierta
autonomía para poder reducir parte de las subvenciones destinadas a ayudas
directas, y destinar esas cantidades a las medidas de desarrollo rural que
estimen necesarias.
· La simplificación de los sistemas de ayudas, fundiendo los diferentes tipos de
subvenciones en un único pago por explotación: ya no se percibirán ayudas a
la producción, ahora sólo hay una única subvención que se paga por tener una
explotación agraria, independientemente de su tamaño y de las producciones
que obtenga. Ese pago está destinado a mejorar las rentas agrarias. La única
condición que se pone es el compromiso del agricultor con una serie de
normas medioambientales, de inocuidad y calidad de los alimentos y de
bienestar de los animales. Su incumplimiento lleva consigo la reducción de las
subvenciones. No obstante, los estados miembros, con el fin de que no se
abandonen las actividades agrarias, podrán mantener, aunque de forma
transparente y limitada, algún tipo de subvenciones en función de la
producción.
· Conseguir que los empresarios agrarios estén preparados para, en 2013, sin
percibir subvenciones mantener sus explotaciones y cultivar según la demanda
del mercado: pueden libremente elegir lo que producen en función de su
rentabilidad en el mercado.
· Una reducción presupuestaria: antes consumía nada menos que las dos
terceras partes del presupuesto total de la UE ahora absorbe menos de la
mitad6, y esta cantidad se habrá reducido a una tercera parte en un plazo de
diez años (2013), cuando vence el compromiso adquirido en la Ronda de
Doha.
- La PAC amplía su campo de acción, que deja de ser exclusivamente las actividades
agrarias para ser una política global de desarrollo rural (en 2006 el Consejo de
Agricultura de la UE fijó las directrices estratégicas para el desarrollo del mundo rural)
en favor de:
· La diversificación de las actividades económicas y las fuentes de ingresos en el
mundo rural.
· La reestructuración de las explotaciones buscando una mayor rentabilidad, un
mayor cuidado medioambiental y una mayor calidad de las producciones. Se
busca aumentar la competitividad por dos mecanismos: seguir reduciendo los
precios para poder competir (esta reducción se compensa con las ayudas
directas) y competir por calidad y diversidad.
· El desarrollo de las zonas y economías rurales en toda la Unión Europea en
base a las siguientes políticas:
• la formación en las nuevas técnicas agrícolas y la artesanía rural;
• la asistencia a los jóvenes agricultores para que monten explotaciones;
• la asistencia a la jubilación de los agricultores de edad;
6 En 2005, la PAC costaba aproximadamente 50 000 millones de euros al año. Esto
representaba menos del 50 % del presupuesto comunitario total. Menos del 0,5 % del PIB
comunitario va a parar al 5,5 % de la población que se dedica a la agricultura (en la EU-15,
antes de la ampliación de 2004). La parte que representa la PAC en el PIB de la Unión Europea
se está descendiendo (del 0,54 % del PIB a principios de los años noventa al 0,43 % en 2004,
camino del 0,33 % en 2013)
192

• el uso de servicios de asesoramiento;
• las inversiones en agricultura o silvicultura;
• la modernización de los edificios y la maquinaria agrícola;
• la asistencia a los agricultores para que cumplan normas comunitarias
exigentes, tales como la protección del medio ambiente, el bienestar
animal y la salud pública;
• la ayuda a la creación de instalaciones de transformación alimentaria en
las explotaciones de modo que los agricultores puedan aumentar los
ingresos que obtienen de los productos agrícolas añadiéndoles valor;
• la asistencia a la comercialización de los productos agrícolas;
• la mejora de la calidad del producto y la comercialización de productos de
calidad;
• la creación de agrupaciones de productores en los nuevos Estados
miembros;
• la ayuda a la agricultura en las zonas montañosas y otras zonas con
dificultades;
• la recuperación del potencial de producción agrícola y forestal dañado;
• la realización de nuevas mejoras en el bienestar de los animales;
• la renovación de los pueblos y equipamientos rurales;
• la promoción del turismo;
• la mejora del acceso a los servicios de base para la población rural;
• las medidas agroambientales para mejorar el medio ambiente;
• la compensación para los agricultores de las zonas Natura 2000 (*);
• la repoblación forestal;
• las medidas para mejorar la gestión forestal.
- Las preocupaciones del consumidor-contribuyente (los consumidores de Europa y del
mundo muestran un interés creciente por la calidad de estos alimentos, especialmente
después de la crisis de las “vacas locas”) pasan a ser objetivos para la PAC:
cumplimiento de unas garantías de calidad, medioambientales y de seguridad
alimentaria7. Los estados miembros, individualmente, tienen capacidad para incentivar
avances en estos terrenos.
- La PAC le otorga un valor importantísimo al papel de las actividades agrarias en el
cuidado medioambiental. Se parte de:
· Las actividades agrarias contribuyen al mantenimiento de una gran variedad de
hábitats seminaturales de gran valor, que son un soporte importante para el
mantenimiento de la biodiversidad en Europa.
7 Mediante medidas para mejorar la salubridad e higiene de los alimentos, normas de
etiquetado claras, publicidad de la trazabilidad de los productos comercializados, reglamentos
sobre sanidad animal y vegetal y sobre bienestar de los animales, control de los residuos de
plaguicidas y aditivos en la alimentación, fomento de la agricultura ecológica (La agricultura
ecológica es un método de producción que conserva la estructura y la fertilidad del suelo,
fomenta un elevado grado de bienestar animal y evita el uso de plaguicidas sintéticos,
herbicidas, fertilizantes químicos, estimulantes del crecimiento como las hormonas y
antibióticos, u organismos modificados genéticamente. Los agricultores utilizan técnicas que
ayudan a mantener los ecosistemas y a reducir la contaminación. En la transformación de los
alimentos ecológicos sólo puede utilizarse un número muy reducido de aditivos y auxiliares
tecnológicos), y también a través de la información nutricional.
193

· Las políticas de cuidado medioambiental impiden las consecuencias nocivas
de la sobreexplotación de las tierras, del uso abusivo de fertilizantes y
productos fitosanitarios y otros inputs agrarios, y favorecen la extensificación
agrícola y ganadera, la silvicultura, la recuperación de paisajes y prácticas
agrarias tradicionales, con lo que se disminuyen los efectos contaminantes de
la agricultura y la ganadería y se colabora en el cumplimiento de los
compromisos adquiridos.
· La necesidad de asegurar que todas las regiones agrarias europeas pueden
mantener su agricultura, evitando desequilibrios territoriales.
Entre 2004 y 2005 tuvieron lugar tres hitos importantes, que reforzaron los objetivos y
la estrategia de la PAC:
1. Se fijaron las perspectivas financieras para el período 2007-2013 (período siguiente
al fijado en la Agenda 2000) con el objetivo de impulsar la “estrategia de Lisboa”,
planteando tres ejes:
a. Fomentar innovaciones ecoeficaces porque Europa puede sacar partido de su
posición de vanguardia en este terreno, si se centra en las tecnologías que hacen
un uso eficaz de los recursos que otros países tendrán que acabar adoptando
también.
b. Los precios del mercado han de reflejar los costes reales de los diversos bienes
y servicios para la sociedad. Ello exige eliminar gradualmente las subvenciones.
c. Es necesario reconfigurar el presupuesto de la Unión Europea de forma que el
gasto comunitario refleje la prioridad concedida al crecimiento y el empleo, y se
ajuste a criterios de contención y estabilidad.
2. El 2 de febrero de 2005 la Comisión Europea, ante los mediocres resultados
económicos que estaba obteniendo, relanzó la estrategia de Lisboa disponiendo los
siguientes objetivos que debían seguir todas las políticas económicas:
• Ampliar y afianzar el mercado único.
• Asegurar mercados abiertos y competitivos dentro y fuera de Europa.
• Mejorar y ampliar la infraestructura europea.
• Impulsar la inversión y perfeccionar el entorno fiscal para investigación y
desarrollo.
• Facilitar la innovación, la adopción de tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) y el uso sostenible de los recursos.
• Alentar la promoción de las tecnologías medioambientales.
• Combatir el desempleo de los jóvenes.
• Dirigir los fondos de cohesión y estructurales de la UE hacia la innovación, la
formación y las infraestructuras.
• Adecuar la normativa y reducir la burocracia.
Para las políticas agrarias esto suponía:
- Reforzar las políticas de austeridad presupuestaria.
- Liberalización de los mercados (limitar-eliminar las subvenciones).
- Cambios en las formas y procedimientos administrativos y de gestión.
- Fomento de los temas medioambientales.
- Desarrollo de I+D+i en el campo agrario y en el mundo rural.
- Búsqueda del asentamiento de la población en el mundo rural.
194

- 3. Desde 2005, se reorganizaron las instituciones que financian la PAC con la creación
de dos nuevos fondos:
1. El FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural), que es la fusión de los
fondos de FEOGA Orientación, FEDER, FSE y FC, con el fin de coordinar la acción
de estos organismos para financiar políticas de desarrollo rural de la PAcC
2. El FEAGA (Fondo Europeo Agrícola de Garantía), que asume las funciones del
FEOGA Garantía) y que, en gestión compartida entre los Estados miembros y la
Comisión, financia:
· Hasta la fecha límite de 2013, las subvenciones a los precios y las ayudas a la
exportación que aun quedan, los pagos directos a los agricultores.
· Algunas medidas de información y promoción de los productos agrícolas de la
UE en el mercado interior de la Comunidad y en terceros países.
· Las políticas de control de calidad y salubridad de las producciones agrarias.
· Los sistemas de investigación agraria.
Junto a estos fondos, el programa LEADER+ se plantea la cofinanciación, por
parte de la UE, gobiernos nacionales y entidades privadas, de iniciativas innovadoras
de desarrollo rural promocionadas por comunidades locales del mundo rural de los
diferentes países miembros.
Por último, los fondos estructurales y los de cohesión orientarán parte de sus
partidas al fomento y ayuda a las políticas de infraestructuras y dotaciones de servicios
que tienden a equiparar los niveles de bienestar del mundo rural y el urbano.
LA PAC 2014-2020
El 23 de septiembre de 2013, se alcanzó un acuerdo definitivo entre los países miembros y las
instituciones de la UE para llevar a cabo una nueva reforma de la PAC, que se irá realizando
progresivamente de 2014 a 2020.
Esta reforma es el resultado de:
· Los compromisos adquiridos en el seno del proceso de globalización. El estancamiento
en las negociaciones de la Ronda de Doha ha dado margen para flexibilizar el
compromiso de reducción de las subvenciones a los empresarios agrarios.
· La situación de crisis económica que atraviesa Europa, que hace necesario luchar
contra el paro, mejorar la competitividad, asegurar la viabilidad del euro, y mantener
niveles adecuados en los gastos sociales. Para hacer frente a esta situación se diseñó
la Estrategia Europa 2020, resultados de la cual son:
o Un recorte en los gatos de la PAC
o La búsqueda de una mayor eficiencia que suavice las repercusiones de esa
reducción. Esta mayor eficacia tiene que ver con una burocracia europea más
eficiente y con un mayor peso de los gobiernos de los países en la toma de
decisiones sobre el reparto de las subvenciones en su jurisdicción.
o Un aumento de la competitividad agraria europea que limite la importancia de
las subvenciones para asegurar el empleo en el mundo agrario y rural.
· La necesidad de adoptar políticas sostenibles medioambientalmente y de cumplir los
compromisos internacionales en temas medioambientales, especialmente en los que
tienen que ver con el calentamiento global, con la lluvia ácida y con la contaminación
de las aguas.
· La presión de los consumidores europeos que exigen unos productos agrarios de
calidad, que tengan asegurada su seguridad y su salubridad.
Sus principales objetivos son:
195

 a/ Preservar el potencial de producción de alimentos en toda la UE, como garantía para
la seguridad alimentaria de los ciudadanos europeos y como contribución a un
incremento de la demanda mundial de alimentos estimado en el 70% hasta 2050.
 b/ Apoyar a las comunidades agrícolas que proveen a los ciudadanos de alimentos
 diversos y de calidad producidos de forma sostenible.
 c/ Reconocer el papel medioambiental de la agricultura y su contribución a mitigar el
cambio climático.
 d/ Mantener comunidades rurales viables, en las que la agricultura es una actividad
económica importante. para ello, es esencial mantener un cierto nivel de rentas y
servicios en el mundo rural.
Para ello, se plantea las siguientes líneas de acción:
 Reducción del volumen del presupuesto que la UE destina a políticas agrarias y para el
mundo rural, que sumarán unos 6.500 millones de euros, de los que unos 4.000-4.500
irán destinados propiamente a la PAC, que pasará del 43% del presupuesto
comunitario total al 36% y supondrá una reducción del presupuesto destinado a ayudas
directas de algo más del 3% y de cerca de un 1% a las orientadas al mundo rural.
Como consecuencia se reducirán las subvenciones. Esta reducción será progresiva a
lo largo del período de vigencia de esta reforma. Para evitar que se pueda producir una
distribución poco equitativa de ese dinero entre los países se fija que ningún Estado
miembro recibirá menos del 75 por ciento de la media comunitaria y dentro de cada
Estado la ayuda por hectárea no podrá ser inferior al 60 por ciento de la media de las
ayudas que reciban en 2019 en una misma región administrativa o agrónoma.
 Asignación de más autonomía a cada estado para administrar la parte del presupuesto
que se le asigna: se fijan unos porcentajes fijos o mínimos para cada partida, pero se
deja un margen para que puedan ampliarse si se ahorra en otras partidas.
 Cambia el sistema de pagos, aunque se mantienen los criterios fijados en la
"condicionalidad" y los fondos dedicados a ellos. Frente al "pago único", surgen un
conjunto de sistemas de subvención:
- La "tasa plana" o "pago básico"(un 40% del total asignado a cada estado) se
orienta a todos los agricultores "activos" (los que desarrollen unas actividades
agrarias mínimas en sus tierras y sus rentas provengan mayoritariamente de
estas actividades) y establece una cantidad uniforme por hectárea. Cada
estado puede aumentar esta cantidad si destina fondos del 60% restante.
- Pago para jóvenes agricultores (menores de 40 años): se orienta a apoyar el
inicio de la actividad agraria (dura los primeros 5 años) y a él se destina un
máximo del 2% del total asignado a cada estado.
- Pago ecológico o "greening": se concede por hectárea que se dedique a
diversificación de cultivos, mantenimiento de pastos permanentes o a usos (un
7% o más del terreno) de interés ecológico. A este pago se destinará un 30%
del asignado a cada Estado: a aquellos agricultores con derecho al pago
básico y cuyas explotaciones estén total o parcialmente situadas en zonas con
limitaciones naturales (será cada Estado miembro el que las defina). El pago
será compatible con las ayudas para estas zonas incluidas en los Programas
de Desarrollo Rural. Se financiará hasta con un 5% del límite máximo nacional
- Pago para regiones con limitaciones naturales
- Pago para sectores prioritarios: va dirigido sólo a determinados tipos de
agricultura o sistemas agrícolas específicos, que están sufriendo ciertas
dificultades y que son especialmente importantes por razones económicas y/o
sociales. España podrá destinar hasta el 10% de su presupuesto anual a este
tipo de pagos.
4 y 5 son voluntarios para cada estado.
 Las ayudas "de mercado" también cambian:
196

- Se crean o se potencian ligeramente, según los casos, las Organizaciones de
Productores y las Organizaciones Interprofesionales, con la intención de
"mejorar" la posición negociadora de los productores agrarios en la cadena
alimentaria.
- Desaparecen una gran parte de las cuotas de producción y de sus
compensaciones económicas (azúcar, productos lácteos o las de viñedo).
Igualmente desaparecen muchas ayudas a los precios y a las exportaciones.
- Se establecen medidas excepcionales para evitar perturbaciones del mercado
(por ejemplo, la crisis del pepino de 2011), que se activarán en crisis
relacionadas con enfermedades animales y pérdida de la confianza de los
consumidores debido a la existencia de riesgos para la salud pública o la
sanidad de los animales o plantas. Para lo cual se prevé la creación de un
"fondo de crisis".
 Las políticas sobre desarrollo rural se reforman:
- Se establecen unos objetivos prioritarios:
 Promover la transferencia de conocimientos y la innovación.
 Fomentar la competitividad
 Mejorar la organización de la cadena de distribución de alimentos.
 Restaurar, preservar y mejorar ecosistemas.
 Promover la eficiencia de los recursos y alentar el paso a una
economía poco contaminante (especialmente con CO2).
 Fomentar la inclusión social, la reducción de la pobreza y el desarrollo
económico en las zonas rurales.
- Se mantiene el sistema de ayudas y su formato, apostando por el enfoque
LEADER (supondrá al menos un 5% de los fondos comunitarios para
desarrollo rural).
- Para asegurar el cumplimiento de estos objetivos y la eficacia en la
administración de los presupuestos, se llevará a cabo una evaluación
comunitaria en 2019, que de resultar positiva supondrá un aumento de los
presupuestos en desarrollo rural de un 5%.
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La PAC. Evolución y cambios desde la mistad del siglo XX a 2014

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