Guia calidad spa 02.09.11

SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS:
CRITERIOS DE CALIDAD DEL SERVICIO

Versión 3 (02.09.2011)

Indice

1. Introducción

2. Base legal

3. Funciones de los Servicios de prevención

4. Criterios de calidad del servicio

4.1 Asesoramiento y asistencia para la integración de la prevención

4.1.1 Promoción de la integración de la prevención
4.1.2 Apoyo para la integración de la prevención en el sistema
general de gestión de la empresa
4.1.3 Intercambio de información entre la empresa y el SPA
4.1.4 Valoración de la integración de la prevención
4.1.5 Consulta a los trabajadores

4.2 Ejecución de actividades especializadas

4.2.1 Evaluación de los riesgos
4.2.2 Planificación de la actividad preventiva
4.2.3 Información y formación de los trabajadores
4.2.4 Vigilancia de la salud de los trabajadores

4.3 Actividades complementarias

4.3.1 Elaboración de conciertos
4.3.2 Elaboración de documentación

2

1. Introducción

Uno de los objetivos de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el
Trabajo 2007–2012 (EESST) es el de mejorar la eficacia y la calidad del sistema
de prevención, con especial énfasis en los servicios de prevención ajenos
(SPA). Entre las medidas programadas con este objetivo se incluye el
establecimiento de unos criterios de calidad y eficacia aplicables a los SPA,
basados en las ratios de medios humanos y materiales exigibles; en dichos
criterios deben abordarse cuestiones tales como el número de especialidades
de que deben disponer los SPA, el contenido mínimo de los conciertos con las
empresas, etc. El desarrollo de estas medidas ha llevado a modificar el
Reglamento de los Servicios de Prevención (RSP), a elaborar una nueva Orden
de desarrollo (en la que se fijan los “ratios técnicos”) y a establecer unos
criterios básicos sobre la organización de los recursos sanitarios de los servicios
de prevención (en la que se fijan los “ratios sanitarios”)1.

Si se quiere determinar qué recursos son necesarios para poder atender a un
conjunto de trabajadores no sólo es necesario saber cuántos son, dónde están y
a qué peligros están expuestos; se necesita también saber qué servicios debe
prestárseles teniendo en cuenta que las características y “calidad mínima” de
dichos servicios vienen determinadas por la normativa aplicable. En este
sentido, la EESST establece que las ratios de medios humanos y materiales se
fijarán en función del número de trabajadores, el tiempo de respuesta para los
servicios requeridos, los criterios de calidad del servicio y la peligrosidad de
las actividades de las empresas con las que tuvieran suscritos conciertos.

Disponer de unos “criterios de calidad del servicio” resulta básico no sólo para
establecer las ratios mencionadas, sino también, como instrumento tanto para
orientar las actuaciones de los SPA, como para poder analizar las
efectivamente desarrolladas por éstos (ya que el hecho de que un SPA
disponga de los medios necesarios para actuar con calidad no garantiza que lo
haga siempre así). La “calidad mínima” exigible al servicio prestado por un SPA
se da cuando las actividades que realiza cumplen los requisitos legales que les
son aplicables. Sin embargo, en muchos casos, la necesaria flexibilidad o la falta
de especificidad2 de esos requisitos hace difícil emitir un juicio sobre su
cumplimiento o incumplimiento; en otros casos, el problema radica en que el
“buen o mal hacer” difícilmente puede encorsetarse en una tipificación legal3.

De forma esquemática, puede decirse que los servicios de prevención tienen
que jugar un doble papel: 1) deben gestionar y ejecutar las actividades que les
están reservadas, por su carácter especializado (como la evaluación de los
riesgos o la vigilancia de la salud de los trabajadores); 2) deben asesorar al
1
Mediante el RD 337/2010, la Orden TIN/2504/2010 y el RD 843/2011, respectivamente.
2
Por ejemplo, en relación con la integración, la normativa establece que el SPA debe “contribuir
a la efectividad de la integración de las actividades de prevención que tenga encomendadas
en el conjunto de actividades de la empresa”.
3
Por ejemplo, un SPA puede proponer al empresario una medida preventiva que sea
técnicamente adecuada, pero la viabilidad de la misma dependerá del esfuerzo que haya
hecho a la hora de estudiar con la unidad productiva afectada las alternativas existentes.
Parece claro que la calidad de la actuación de un SPA cuyas propuestas preventivas sean
correctas pero poco viables (existiendo alternativas mejores) no merece un juicio positivo.

3

empresario (y a los trabajadores y sus representantes) para que la prevención
quede integrada en la gestión y ejecución de las actividades propias de la
empresa (es decir, en su sistema de gestión). Mediante los criterios que se
recogen en el presente documento se pretende:
 Ordenar e interrelacionar las actuaciones que debe desarrollar un SPA
 Precisar, para cada actuación, los requisitos legales aplicables
 Establecer principios de buena práctica y proporcionar orientaciones
para la interpretación técnica de determinados requisitos legales

Conviene resaltar que estos criterios:
a) Se dirigen exclusivamente a facilitar la gestión y análisis de las actuaciones
concretas de los SPA y, aunque éstas se presentan en su orden lógico, no
pretenden ser un procedimiento-tipo en el que se describa la secuencia de
las actividades a desarrollar por los mismos.
b) Se centran en los SPA (por su entronque en el apartado 2.3 de la EESST),
pero son también extensibles a los Servicios de prevención propios y
mancomunados, en la medida que lo sean los requisitos legales aplicables a
las actuaciones de los mismos.
c) Se han elaborado para una empresa que reciba de un único SPA el
asesoramiento y asistencia en materia de prevención, pero siguen siendo
válidos cuando éste no sea el caso, sólo que entonces deben aplicarse al
conjunto coordinado de las actividades que desarrollen los recursos propios
y/o concertados de que disponga el empresario.

2. Base legal1

 La definición de “servicio de prevención” viene dada en el artículo 31.2 de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL): el conjunto de medios
humanos y materiales necesarios para realizar las actividades preventivas a
fin de garantizar la adecuada protección de la seguridad y la salud de los
trabajadores, asesorando y asistiendo para ello al empresario, a los
trabajadores y a sus representantes y a los órganos de representación
especializados.

 Las funciones de los servicios de prevención se recogen básicamente en el
artículo 31.3 de la LPRL: Los servicios de prevención deberán estar en
condiciones de proporcionar a la empresa el asesoramiento y apoyo que
precise en función de los tipos de riesgo en ella existentes, en lo referente a:

a) El diseño, implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos
laborales que permita la integración de la prevención en la empresa
b) La evaluación de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguridad
y la salud de los trabajadores
c) La planificación de la actividad preventiva y la determinación de las
prioridades en la adopción de las medidas preventivas y la vigilancia de
su eficacia

1
En el apartado referente a la normativa sobre Servicios de prevención del portal del INSHT se
recogen las referencias a las principales disposiciones y guías en esta materia.

4

d) La información y formación de los trabajadores
e) La prestación de los primeros auxilios y planes de emergencia
f) La vigilancia de la salud de los trabajadores en relación con los riesgos
derivados del trabajo
En relación con estas funciones conviene señalar lo siguiente:
- De los seis tipos de funciones indicadas, los cinco últimos corresponden a
actividades que, por su carácter especializado, deben ser gestionadas y
ejecutadas directamente, en lo esencial1, por el SPA. Por el contrario, en
relación con la primera (El diseño, implantación y aplicación de un plan de
prevención que permita la integración de la prevención en la empresa), el
papel del SPA es, fundamentalmente, el de asesor, dado que las
decisiones y actividades para la integración deben ser adoptadas y
desarrolladas por el sistema general de gestión de la empresa. Esta
distinción entre el papel asesor y el “ejecutor” de los SPA se recoge en el
artículo 19.1 del RSP: Las entidades especializadas que actúen como
servicios de prevención deberán estar en condiciones de proporcionar a
la empresa el asesoramiento y apoyo que precise en relación con las
actividades concertadas, correspondiendo la responsabilidad de su
ejecución a la propia empresa. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la
responsabilidad directa que les corresponda a las entidades
especializadas en el desarrollo y ejecución de actividades como la
evaluación de riesgos, la vigilancia de la salud u otras concertadas.

- La obligación de asesoramiento y asistencia de los SPA en relación con
la integración de la prevención en la empresa está también recogida en el
artículo 19.2 del RSP (Las entidades especializadas deberán contribuir a
la efectividad de la integración de las actividades de prevención a ellas
encomendadas en el conjunto de actividades de la empresa y en todos
los niveles jerárquicos de la misma) y en el artículo 20.1.c del RSP, que
establece que el concierto incluirá la obligación de efectuar la valoración
de la efectividad de la integración de la prevención de riesgos laborales
en el sistema general de gestión de la empresa a través de la
implantación y aplicación del Plan de prevención de riesgos laborales en
relación con las actividades preventivas concertadas.

- El artículo 2 del RSP define el Plan de prevención (la herramienta a
través de la cual se integra la actividad preventiva de la empresa en su
sistema general de gestión y se establece su política de prevención de
riesgos laborales) y fija sus contenidos. El papel asesor del SPA en
relación con la integración deberá desarrollarse, por tanto, teniendo en
cuenta lo dispuesto en el citado artículo.

 Los recursos materiales y humanos de que deben disponer los servicios de
prevención se regulan en el artículo 31.4 de la LPRL y, en el caso particular
de los SPA, en el artículo 18 del RSP que ha sido desarrollado por medio de
la Orden TIN/2504/2010 (para el caso de recursos técnicos) y por el RD

1
En el caso concreto de la planificación de la actividad preventiva, el SPA se limita a elaborar
una propuesta que podrá, o no, ser adoptada por el empresario.

5

843/2011 (para los recursos sanitarios). Los aspectos a consignar en los
conciertos de la actividad preventiva se tratan en el artículo 20.1 del RSP.
Por último, las obligaciones de los SPA en materia de documentación se
especifican en el artículo 20.2 del RSP (deberán mantener a disposición de
las autoridades laborales y sanitarias competentes, una memoria anual en la
que incluirán de forma separada las empresas o centros de trabajo a los que
se ha prestado servicios durante dicho período, indicando en cada caso la
naturaleza de éstos. Igualmente, deberán facilitar a las empresas para las
que actúen como servicios de prevención la memoria y la programación
anual a las que se refiere el artículo 39.2.d de la LPRL).

3. Funciones de los Servicios de prevención

Los criterios que constituyen el objeto del presente documento se establecen
para cada una de las funciones que los SPA tienen atribuidas (de conformidad
con la normativa indicada en el apartado anterior), las cuales se estructuran en
dos grandes grupos:

 El primer grupo engloba las funciones de asesoramiento y asistencia al
empresario para la integración de la prevención en la empresa (es decir,
para el diseño, implantación y aplicación del Plan de prevención de riesgos
laborales). Se incluyen en este grupo las actividades de los SPA dirigidas a:
a) Promover la integración de la prevención
b) Apoyar la integración de la prevención en el sistema general de gestión
c) Asegurar un adecuado intercambio de información entre el SPA y la
empresa, y atender las consultas formuladas por ésta.
d) Valorar la integración de la prevención
e) Asesorar al empresario en relación con la consulta a los trabajadores

 El segundo grupo engloba las actividades especializadas cuya gestión y
ejecución corresponde esencialmente al SPA:
a) La evaluación de los riesgos
b) La (propuesta de) planificación de la actividad preventiva
c) La información y formación de los trabajadores
d) La vigilancia de la salud de los trabajadores

Adicionalmente, se tratará del papel del SPA en relación con determinadas
cuestiones específicas:
a) La elaboración de los conciertos de la actividad preventiva
b) La elaboración de la documentación preventiva

4. Criterios de calidad del servicio

4.1 Asesoramiento y asistencia para la integración de la prevención

En lo esencial, la actividad preventiva, para que sea eficaz, tiene que
desarrollarse en la empresa y con la participación de toda la empresa, aunque
pueda necesitarse colaboración externa. Además, la prevención es una
actividad que debe gestionarse al igual que -y conjuntamente con- las restantes
actividades de la empresa. Estos dos principios generales quedan legalmente

6

recogidos en el artículo 16.1 de la LPRL, en el que se establece que la
prevención de riesgos laborales deberá integrarse en el sistema general de
gestión de la empresa, tanto en el conjunto de sus actividades como en todos
los niveles jerárquicos de ésta, a través de la implantación y aplicación de un
plan de prevención de riesgos laborales....

En este sentido, es fundamental entender que el papel de los Servicios de
Prevención no debe limitarse a la gestión y ejecución de las actividades
preventivas especializadas (la evaluación de los riesgos o la vigilancia de la
salud de los trabajadores, por ejemplo), sino que deben también promover la
integración de la prevención en la empresa y asesorar al empresario (y a los
trabajadores y sus representantes) con tal objetivo1. Esta función de promoción
y asesoramiento es especialmente importante si se tiene en cuenta que, en
general, el resultado de las actividades especializadas de los Servicios de
prevención se limita a un documento en el que se informa al empresario sobre
determinados aspectos de la prevención en la empresa y se proponen medidas
para su mejora. Si estas medidas no son aceptadas por el empresario o no
llegan a implantarse o ejecutarse efectivamente en el marco del sistema de
gestión de la empresa, el resultado de dichas actividades es exclusivamente
formal o documental y, además, puede inducir al error de que “se está haciendo
prevención” cuando la realidad es que no se está produciendo ningún cambio en
las condiciones de seguridad y salud existentes en la empresa. Un Servicio de
Prevención puede asesorar al empresario, por ejemplo, para definir el
componente preventivo que debe incluir el procedimiento de ejecución de una
determinada actividad. Un Servicio de Prevención, sin embargo, difícilmente
puede sustituir eficazmente al resto de la empresa en la gestión de cualquier
actividad que pueda tener repercusión sobre las condiciones de seguridad y
salud en el trabajo (en particular, si se trata de un SPA, cuya presencia en la
empresa es necesariamente esporádica o discontinua).

Mediante las actuaciones que se agrupan en este apartado, el SPA asesora y
asiste al empresario en la integración de la prevención en el sistema de gestión
de la empresa, es decir:
- en la definición del papel preventivo que deben desempeñar sus distintas
unidades organizativas (empezando por la Dirección) y de las relaciones que
para ello deben mantener con otras unidades, con los representantes de los
trabajadores y con el propio Servicio de prevención, y
- en la implantación del sistema así diseñado y en su efectiva aplicación.

En definitiva, por tanto, son estas actuaciones, que se tratan a continuación, las
que permiten al SPA asesorar y asistir al empresario en la elaboración,
implantación y aplicación del Plan de prevención.

1
El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo ha elaborado, por mandato legal
(Disposición adicional única del RD 604/2006), una Guía técnica sobre la integración de la
prevención de riesgos laborales en el sistema general de gestión de la empresa. Muchos
de los conceptos y consideraciones que se exponen a continuación tienen como referencia lo
dispuesto en dicha Guía.

7

4.1 .1 Promoción de la integración de la prevención

No es infrecuente que un empresario desinformado considere que la
prevención es una actividad ajena a la organización productiva, que puede
contratarse en su totalidad con un SPA (o delegarse en el Servicio de
Prevención propio) y que se dirige, básicamente, al cumplimiento de
determinados requisitos de carácter documental. Es conveniente, por tanto,
que en el desarrollo de su papel como asesor, el SPA comience por explicar
a la Dirección de la empresa la necesidad (y la obligación legal) de “asumir la
prevención”, es decir, de considerarla como una actividad propia de la
empresa que debe integrarse en su sistema general de gestión. Se trata de
que la Dirección “entienda”: a) que integrar la prevención es lograr que en
todo nivel jerárquico de la empresa, empezando por la propia Dirección, se
tengan en cuenta las consecuencias preventivas (y no solo las productivas)
de cualquier acción o decisión, y b) que el Servicio de prevención puede
ayudarle a conseguir este objetivo, prestándole el asesoramiento necesario.
Resulta evidente que la prevención no está integrada mientras el empresario
o sus directivos consideren que la prevención es (sólo) responsabilidad del
Servicio de prevención, o consideren a éste como un potencial foco de
perturbación del proceso productivo, cuyas sugerencias pueden ser
atendidas siempre que “no interfieran con el trabajo”.

En línea con lo anterior, el artículo 2 del RSP establece que el Plan de
prevención de riesgos laborales (para cuyo diseño, implantación y aplicación
debe prestar colaboración el Servicio de prevención) es la herramienta a
través de la cual se integra la actividad preventiva de la empresa en su
sistema general de gestión y se establece su política de prevención de
riesgos laborales… y que debe ser aprobado por la dirección de la empresa
y asumido por toda su estructura organizativa, en particular por todos sus
niveles jerárquicos.

Por las razones expuestas, se considera fundamental que el Servicio de
prevención comience por “explicar” a la Dirección de la empresa el
significado de la integración y actúe como promotor de la misma, con el
propósito de que la Dirección:
a) Asuma su responsabilidad general en materia de prevención y actúe en
consecuencia haciendo asumir las suyas a los componentes del siguiente
escalón jerárquico de la empresa, para que éstos hagan lo propio y la
necesidad de integrar la prevención en todos los niveles de la misma se
establezca y promueva “de arriba abajo, en cascada”.
b) Asuma y haga asumir a las distintas Unidades de la empresa el papel
asesor que juega el Servicio de Prevención a este respecto, de forma que
éstas comprendan la necesidad, acepten y, en su caso, soliciten dicho
asesoramiento y le informen, además, de todas circunstancias que
requieran su conocimiento o intervención.

En todo caso, la actuación del Servicio de prevención para promover la
“asunción de la prevención” por parte del empresario nunca debería limitarse
al asesoramiento para la elaboración del documento sobre la “política de
prevención” a la que se refiere el artículo 2 del RSP. Dicho documento no

8

constituye un fin en sí mismo, sino que es tan solo un medio para la
plasmación y divulgación del compromiso empresarial en esta materia.

4.1.2 Apoyo para la integración de la prevención en el sistema general
de gestión de la empresa

El Servicio de prevención debe asesorar y asistir al empresario en el diseño,
implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales que
permita la integración de la prevención en la empresa (artículo 31.3.a de la
LPRL). Para poder concretar la naturaleza del asesoramiento que el Servicio
de prevención puede prestar en relación con el Plan debe precisarse
previamente lo que significa “integrar la prevención en la empresa”.

La integración de la prevención en el Sistema general de gestión de la
empresa supone la integración de la prevención en el conjunto de
actividades que éste gestiona y, por tanto, en sus distintas unidades y
niveles jerárquicos (su estructura organizativa). A este respecto, el artículo
2.2 del RSP establece que (a través del Plan de prevención) se deberán
identificar “las funciones y responsabilidades que asume cada uno de sus
niveles jerárquicos y los respectivos cauces de comunicación entre ellos, en
relación con la prevención de riesgos laborales”, así como los distintos
procesos técnicos, y las prácticas y los procedimientos organizativos
existentes en la empresa, en relación con la prevención de riesgos laborales.

Se entiende que la prevención está integrada en un nivel jerárquico /
unidad organizativa del Sistema, si sus funciones se han fijado y
desempeñan teniendo en cuenta (además de las consideraciones
productivas) los objetivos y principios preventivos, y en una actividad
concreta, si su procedimiento de ejecución se ha fijado y se aplica
respetando los “requisitos preventivos” exigibles (y no sólo los productivos) y
las personas que intervienen en su gestión / ejecución disponen de la
formación e información necesarias.

Si en una empresa existe, por ejemplo, un “departamento de compras”, la
prevención estará integrada en el mismo cuando la “seguridad del producto”
sea uno de los criterios que condicionen el desempeño de sus funciones y,
además, estén definidos (y se cumplan) los requisitos preventivos aplicables
a las distintas actividades desarrolladas en dicho departamento (la compra
de un equipo o de un producto químico). Si la empresa dispone, por ejemplo,
de un pequeño taller de carpintería, la integración supone, no sólo la
definición de los requisitos preventivos aplicables a la forma y condiciones de
realización de los trabajos que se desarrollen en el taller, sino también, la
atribución a la unidad responsable de la supervisión de dichos trabajos del
control del cumplimiento de los requisitos preventivos (y no sólo de los
“productivos”).

A menudo, para la realización de una determinada actividad (tal como la
“contratación de personal”) es necesaria la intervención de distintas unidades
(por ejemplo, de la unidad a la que pertenecerá el trabajador y del
“departamento de personal”) y del propio Servicio de prevención (por

9

ejemplo, para la realización del examen médico de aptitud). En tales casos
es necesario definir (normalmente, estableciendo un procedimiento
específico para la actividad en cuestión) el papel de cada una de las
unidades afectadas y del Servicio de prevención, y sus interrelaciones. Es
fundamental, en particular, precisar las previsiones, cambios o sucesos que
deben comunicarse al Servicio de prevención (véase el apartado 4.1.3 del
presente documento).

prevención asesore al empresario en el establecimiento de las funciones,
actividades e interrelaciones que las unidades del sistema de gestión de la
empresa y el propio Servicio deben desarrollar o mantener en materia de
prevención. Para ello, el Servicio debe asesorar a las distintas unidades del
sistema de gestión, en relación con:
a) Los objetivos y criterios preventivos que deben orientar el desempeño de
las funciones de cada unidad.
b) Los requisitos preventivos aplicables a la forma y condiciones de
realización de las actividades cuya gestión tiene atribuida la unidad en
cuestión.
c) Las relaciones que la unidad debe mantener, por motivos preventivos,
con otras unidades y con el propio Servicio.

Obviamente, para que el Servicio de prevención pueda dar asesoramiento
sobre los requisitos preventivos aplicables a una determinada actividad, debe
previamente informarse sobre sus características (forma de realización,
condiciones de trabajo, etc.), a fin de poder identificar la normativa aplicable,
concretar los requisitos que deben satisfacerse y valorar su cumplimiento; a
continuación, en función de los resultados de esa valoración, el Servicio de
prevención debe prestar asesoramiento sobre las medidas de corrección o
control que, a su juicio, convendría adoptar y, para esto, debe previamente
recabar información acerca de las posibles limitaciones impuestas por el
proceso productivo. Por todo ello, la calidad de evaluación de los riesgos y
de la planificación de la actividad preventiva, que son las actividades del
Servicio de prevención que acaban de describirse, depende de la
información recabada/recibida de las unidades afectadas y deben realizarse,
por tanto, en estrecho contacto con éstas. A este respecto, cabe señalar que
la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva son los
instrumentos esenciales para la gestión y aplicación del Plan de prevención
(artículo 2.3 del RSP) y, en consecuencia, la calidad de dichas actividades
condiciona totalmente la calidad de la integración de la prevención en el
sistema de gestión de la empresa.

prevención realice la evaluación de los riesgos y la (propuesta de)
planificación de la actividad preventiva, que se tratan, respectivamente, en
los apartados 4.2.1 y 4.2.2 del presente documento, en estrecho contacto
con las unidades afectadas y recabando de las mismas la información
necesaria para que dichas actividades puedan desarrollarse teniendo en
consideración lo indicado en las apartados mencionados.

10

4.1.3 Intercambio de información entre la empresa y el SPA

El asesoramiento y la asistencia que el Servicio de prevención presta a la
empresa en relación con el diseño e implantación del Plan de prevención no
deberían limitarse al apoyo descrito en el apartado anterior para la
integración “inicial” de la prevención en las funciones y actividades de las
distintas unidades que componen el sistema de gestión de la empresa. Es
necesario también que el Servicio de prevención promueva y facilite un ágil
intercambio de información con la empresa que le permita atender las
necesidades de asesoramiento que se presenten en cada momento.

En toda empresa se producen cambios que pueden repercutir sobre las
condiciones de seguridad y salud en el trabajo: la adquisición de un equipo,
la modificación de un proceso o lugar de trabajo, el cambio de puesto de un
trabajador, etc. Todos estos cambios deben comunicarse al Servicio de
prevención previamente, si se requiere su intervención, y cuando el cambio
se haya producido, para que se actualice, si es necesario, la evaluación de
los riesgos. También pueden producirse determinados sucesos –un
accidente o una emergencia, por ejemplo – de los que el Servicio de
prevención debe estar informado para intervenir de forma inmediata o para
investigar sus causas. Obviamente, un Servicio de prevención no puede
asesorar eficazmente respecto a decisiones que se toman sin consulta
previa; no resulta extraño, por ejemplo, que un técnico del Servicio se entere,
con ocasión de una visita a la empresa, de que se ha adquirido un nuevo
equipo o se ha contratado a un trabajador.

No todas las circunstancias que pueden motivar una consulta al SPA pueden
ser predefinidas. En cualquier caso, resulta fundamental percatarse de que la
actuación del SPA depende en gran medida de la calidad de la información
que recibe de la empresa y de la rapidez de la comunicación. Para agilizar
esta comunicación es conveniente, por poco compleja que sea la estructura
de la empresa, establecer un canal -un interlocutor- a través del cual se
recojan las consultas formuladas por las distintas unidades de la empresa y
se transmitan al SPA. Por razones obvias, es conveniente que el interlocutor
disponga de formación preventiva y, de hecho, en las empresas que
disponen de Servicio de prevención propio o trabajador designado, éstos
suelen tener atribuida la interlocución con el SPA.

La respuesta del SPA a una consulta o petición puede ser telefónica,
telemática1 o requerir una visita a la empresa pero, en cualquier caso, debe
ser lo más ágil y práctica posible. A tal efecto, es necesario, en primer lugar,
que la rapidez de la respuesta se module en función de la importancia o
urgencia de la decisión o acción que la motiva y, en segundo lugar, que la
consulta sea atendida, por poco específica que sea, por personal que
conozca las características y problemática de la empresa (o, al menos, el
tipo de actividad de la misma) ya que, de lo contrario, difícilmente podrá

1
La consulta o petición por esta vía puede facilitarse mediante la utilización de un formulario
sencillo en el que se concrete la solicitud y su respuesta, que puede emplearse incluso
cuando, por su urgencia, la solicitud se haya efectuado por teléfono, con objeto de tener
constancia documental del intercambio de información.

11

responderse con la agilidad y practicidad deseables. Una respuesta tardía o
meramente formal a una consulta desincentiva la formulación de nuevas
consultas y abona la idea de que la prevención es un obstáculo para el buen
desarrollo del proceso productivo.

prevención, con el objetivo de flexibilizar y agilizar el asesoramiento a la
empresa, ajustándolo a las circunstancias de cada momento:
a) Promueva la formulación de consultas, por parte de las distintas unidades
del sistema de gestión de la empresa, siempre que se presenten dudas,
en materia de prevención, en relación con las decisiones o acciones a
tomar o emprender.
b) Especifique claramente, al asesorar a dichas unidades, los cambios (por
ejemplo, la adquisición de un equipo o la contratación de un trabajador),
los sucesos (por ejemplo, un accidente1) u otras circunstancias que
entiende que deben comunicársele, por requerir de su intervención previa
(consulta sobre una decisión) o posterior (por ejemplo, para investigar un
accidente o revisar la evaluación de los riesgos).
c) Promueva la designación por el empresario de un interlocutor (unidad o
persona) a través del cual se canalice el intercambio de información entre
la empresa y el Servicio, y le proporcione, en su caso, la información y
formación necesaria para el desempeño de dicha función.
d) Atienda ágilmente las consultas y peticiones que le formulen, con la
rapidez que requiera la importancia o urgencia de la cuestión planteada,
y mediante personal que -como regla general- conozca las características
y problemática de la empresa.

4.1.4 Valoración de la integración de la prevención

El apartado e) del artículo 20.1 del RSP establece que, cuando una empresa
concierte actividades preventivas con un SPA, el concierto incluirá la
obligación de efectuar (en la memoria anual de sus actividades en la
empresa) la valoración de la efectividad de la integración de la prevención de
riesgos laborales en el sistema general de gestión de la empresa. En
relación con esta disposición, se plantean dos cuestiones básicas: en primer
lugar cabe preguntarse cuándo debe considerarse que la integración de la
prevención (en una unidad del sistema de gestión) “no es efectiva” y, en
segundo lugar, cada cuánto o en qué ocasiones debe efectuarse tal
valoración.

Se entiende que la prevención se ha integrado en una unidad del sistema de
gestión si sus funciones se desempeñan respetándose los criterios
preventivos establecidos, y si la forma y condiciones de realización de las
actividades directamente gestionadas por dicha unidad se ajustan a los
requisitos preventivos previamente fijados2. De ello se deduce que un fallo en

1
Conviene especificar cuáles son los incidentes / accidentes que, por su gravedad u otras
circunstancias, deben comunicarse al SPA para la investigación de sus causas.
2
Se trata de los requisitos que el SPA entiende que es necesario cumplir –y así se lo ha
indicado al empresario- tras haber analizado las características de la actividad y del entorno
en que se realiza, teniendo en cuenta la normativa aplicable.

12

la integración puede producirse por dos motivos. El primero es por un error
de “diseño”: la forma establecida para desempeñar las funciones o realizar
las actividades es incorrecta (desde el punto de vista preventivo). La
responsabilidad de ello puede recaer sobre el SPA, la unidad concernida o
ambos (véase el apartado 4.1.2 de este documento).

El segundo tipo de fallo en la integración puede producirse si las funciones y
actividades (aunque estén correctamente diseñadas) no se desempeñan
conforme a lo establecido. Conviene tener en cuenta que, como regla
general, entre las funciones de la unidad directamente encargada de
gestionar una actividad se encuentra la de controlar que ésta se ejecuta
correctamente, es decir, cumpliendo los requisitos establecidos. A menudo,
un fallo en la efectividad de la integración de la prevención en una unidad
implica un fallo en el control que debe ejercer sobre las actividades que
gestiona y, a su vez, un fallo de control por parte de toda la línea jerárquica
en la que dicha unidad se sitúa (ya que cualquier unidad de la línea debe
controlar que su inferior jerárquico desempeña correctamente sus funciones).
En este sentido, la reiterada no utilización de un EPI por un trabajador de un
taller, la adquisición de máquinas sin el marcado CE, o la contratación de un
trabajador sin conocimiento del SPA, cuando se producen contraviniendo lo
establecido, implican un “fallo de control” por parte, respectivamente, de la
unidad directamente encargada de la gestión del taller, de las adquisiciones,
o de la contratación de personal, y de sus correspondientes superiores
jerárquicos.

En el apartado 4.1.3 se ha señalado la importancia de que la empresa
comunique al SPA determinados cambios o sucesos que requieren su
intervención previa o posterior. La no comunicación de éstos, o su
comunicación tardía, es -y debe ser considerada por el SPA- como un “fallo
en la integración”.

En cuanto a la periodicidad u oportunidad de la valoración, la actual
redacción del apartado e) del artículo 20.1 del RSP parece indicar que ésta
debe hacerse anualmente (ya que debe incluirse en la memoria anual de
actividades). Por las razones que se expondrán a continuación, no parece
lógico ni técnicamente conveniente deducir de ello que cada año deba
valorarse la integración de la prevención en todas las unidades de la
empresa mediante una actividad específica independiente de la evaluación
de los riesgos.

La evaluación de los riesgos (sea una revisión periódica, o la efectuada a
raíz de un accidente o daño para la salud) es la actividad esencial que
permite identificar situaciones (como, por ejemplo, la eliminación de un
elemento de protección de una máquina) que ponen de manifiesto un “fallo
en la integración” (en el caso del ejemplo, la falta de control de las
condiciones en que se realiza la actividad). Por ello, parece lógico “asociar”
ambas actividades (la valoración de la efectividad de la integración y la
evaluación de los riesgos), sin perjuicio de que el SPA pueda realizar
valoraciones adicionales (independientes de la evaluación) en las se analice
sistemáticamente la integración de la prevención en las distintas unidades

13

del sistema de gestión de la empresa (particularmente, tras la primera
implantación de las medidas de integración) o valoraciones ocasionales
cuando, por cualquier circunstancia, detecte un posible fallo en la integración
(por ejemplo, en la comunicación de cambios o sucesos antes mencionada).

Finalmente, conviene señalar una ventaja adicional de la asociación de la
“evaluación” y la “valoración”: la de facilitar la inclusión de las medidas
correctoras que deriven de los resultados de esta última en la planificación
de la actividad preventiva. Así, siguiendo con el ejemplo anterior, si en la
evaluación se ha detectado la eliminación de un elemento de protección de
una máquina, en la planificación de las medidas correctoras no sólo debería
indicarse la necesidad de reponer dicha protección, sino también la de
“mejorar” la actuación de la unidad encargada de controlar las condiciones
en que se realiza la actividad (es decir, la necesidad de que la unidad en
cuestión actúe efectivamente en la forma establecida).

prevención, en relación con la valoración de la efectividad de la integración
de la prevención en el sistema de gestión de la empresa:
a) Realice tal valoración siempre que revise (periódica u ocasionalmente) la
evaluación de los riesgos y, de considerarlo necesario, realice
valoraciones adicionales para examinar sistemáticamente la integración
de la prevención en las distintas unidades del sistema de gestión, en
particular, tras la primera implantación de las medidas de integración, y
valoraciones ocasionales cuando, por cualquier circunstancia, detecte un
posible fallo en la integración.
b) Indique, para cada fallo de integración1, la unidad en la éste se ha
producido2, especificando su naturaleza y concretando la función (por
ejemplo, la de control) que se ha desempeñado incorrectamente.
c) Incluya las medidas correctoras correspondientes en la propuesta de
planificación de la actividad preventiva.

4.1.5 Consulta a los trabajadores

La consulta a los trabajadores es una obligación empresarial3. En el artículo
33 de la LPRL se listan los principales tipos de decisión que el empresario
debe consultar con los trabajadores, sin que ello implique restricción de la
obligación de consultar (como se establece en ese mismo artículo) sobre
cualquier otra acción que pueda tener efectos sustanciales sobre la
seguridad y salud de los trabajadores.

1
Incluidos los “fallos” en la comunicación de los cambios o sucesos que requieren la
intervención del SPA. También debe considerarse como un “fallo de integración”, por
ejemplo, la no realización de la consulta a los trabajadores según el procedimiento
previamente establecido (véase el apartado 4.1.5).
2
Como regla general, un “fallo de integración” en una unidad implica, por las razones antes
indicadas, un fallo (un control insuficiente) en la línea jerárquica de la que depende la unidad
en cuestión.
3
Regulada, básicamente, en la LPRL (artículo 18.2 y el capítulo V) y el RSP (artículos 1.2,
3.2, 16.2 y 21.2). Además, en algunas normas específicas como, por ejemplo, las relativas a
la construcción (RD 1627/1997) o el ruido (RD 286/2006), se establecen precisiones
adicionales.

14

En relación con la alcance de la consulta, cabe distinguir las que afectan a
todos o la mayoría de los trabajadores (la elección de la modalidad de
organización preventiva, por ejemplo) y las que afectan sólo a una unidad o
incluso a un único trabajador (como la elección de un equipo de protección).
En cuanto al momento de la consulta, ésta puede ser ocasional (por
ejemplo, cuando se contempla cambiar un equipo de trabajo) o periódica,
cuando va asociada a una actividad que lo es (como la programación anual
de la actividad preventiva). Asimismo, puede estar integrada en un
procedimiento específico (en el de adquisición de equipos, en el caso del
ejemplo anterior) y/o formar parte de un procedimiento general de
“información y consulta” (como, por ejemplo, el relativo a la “organización y
funcionamiento del Comité de Seguridad y Salud”). Respecto al destinatario
de la consulta, el artículo 33.2 de la LPRL establece (para las principales
decisiones empresariales indicadas en el apartado 1 del mismo) que en las
empresas que cuenten con representantes de los trabajadores, las consultas
se llevarán a cabo con dichos representantes; según los casos, en la
empresa pueden no existir tales representantes, existir un delegado de
prevención, o varios delegados y un Comité de Seguridad y Salud. En
cualquier caso, la consulta debería cumplir determinados requisitos de
tiempo y forma1.

A la vista de lo que acaba de exponerse en relación con el alcance, la
ocasión, el destinatario y la forma de realización de las consultas parece
claro que, por poco grande o peligrosa que sea una empresa, el proceso de
consulta puede ser relativamente complejo y admitir múltiples alternativas.
Por ello, se considera conveniente que el Servicio de prevención asesore al
empresario sobre sus obligaciones y alternativas en esta materia, en
particular, teniendo en cuenta que en el marco del proceso de consulta, el
propio Servicio puede tener que informar sobre las actividades que realiza o
va a realizar (y sobre sus resultados), o sobre ciertas decisiones que el
empresario ha tomado a propuesta suya. Respecto a esto último, debe
tenerse en cuenta que el empresario debe consultar a los trabajadores sobre
el Plan de prevención de riesgos laborales (artículo 1.2 del RSP), en cuyo
diseño, implantación y aplicación el Servicio de prevención juega un papel
fundamental.

Finalmente, conviene recordar que el Servicio de prevención está obligado
(artículo 31.2 de la LPRL) a asesorar y asistir no sólo al empresario, sino
también a los trabajadores y a sus representantes y a los órganos de
representación especializados, y que los delegados de prevención están

1
Respecto al procedimiento o forma de realización de la consulta, la normativa es poco
explícita. El artículo 33 de la LPRL establece que las consultas deben hacerse con la debida
antelación, lo que cabe interpretar a la luz de lo indicado en el artículo 36.3: Los informes que
deban emitir los Delegados de Prevención (consultados) deberán elaborarse en un plazo de
quince días, o en el tiempo imprescindible cuando se trate de adoptar medidas dirigidas a
prevenir riesgos inminentes. Transcurrido el plazo sin haberse emitido el informe, el empresario
podrá poner en práctica su decisión. Asimismo, para el establecimiento de los procedimientos
de consulta debe tenerse en cuenta que las decisiones negativas del empresario a la adopción
de las medidas propuestas por el Delegado de Prevención deben ser motivadas.

15

facultados para (artículo 36.1.a) acompañar a los técnicos en las
evaluaciones de carácter preventivo del medio ambiente de trabajo (…)
pudiendo formular ante ellos las observaciones que estimen oportunas. A tal
efecto, resulta conveniente que el Servicio de prevención haga saber a los
representantes de los trabajadores su disposición para atender sus consultas
y tener en cuenta sus observaciones, se formulen o no con ocasión de sus
actuaciones en la empresa, sin perjuicio de que ello se realice siguiendo un
procedimiento determinado, acordado por el empresario, los trabajadores y
el propio Servicio.

prevención, en relación con la consulta a los trabajadores:
a) Asesore al empresario sobre sus obligaciones y alternativas en esta
materia, en relación con el alcance, la ocasión, el destinatario y la forma
de realización de los distintos tipos de consultas.
b) Colabore con el empresario a la hora de informar, durante el proceso de
consulta, sobre las actividades que tiene encomendadas el propio
Servicio y sus resultados, así como sobre las decisiones adoptadas por el
empresario a propuesta del Servicio, en particular, en relación con la
integración de la prevención en el sistema de gestión de la empresa.
c) Indique a los representantes de los trabajadores su disposición para
atender sus consultas y tener en cuenta sus observaciones, se formulen
o no con ocasión de sus actuaciones en la empresa, sin perjuicio de que
ello se realice siguiendo un procedimiento determinado, acordado por el
empresario, los trabajadores y el propio Servicio.

4.2 Ejecución de actividades especializadas

Como ya se ha mencionado, determinadas actividades preventivas, por su
carácter especializado, deben ser gestionadas y ejecutadas directamente,
en lo esencial, por el SPA, sin perjuicio de que (al menos, algunas de ellas)
tengan que desarrollarse en estrecho contacto con las unidades afectadas. A
continuación se abordarán las “actividades especializadas” más relevantes
(la evaluación de los riesgos, la planificación de la actividad preventiva, la
información y formación de los trabajadores, y la vigilancia de su salud), pero
debe tenerse en cuenta que existen también otras actividades (tales como,
por ejemplo, el control de determinadas condiciones ambientales o la
investigación de ciertos accidentes) que deben ser ejecutadas por el Servicio
de prevención o en las que su directa participación resulta imprescindible.

4.2.1 Evaluación de los riesgos

Objetivo de la evaluación: La evaluación de los riesgos es un proceso de
obtención de información cuyo objetivo es el de posibilitar la toma de
decisiones sobre la conveniencia de adoptar medidas preventivas y, en su
caso, sobre el tipo de medidas que deben adoptarse (artículo 3 del RSP) 1.

1
Para simplificar el tratamiento de este tema, en el presente documento la “identificación de
los riesgos” se ha considerado englobada en la evaluación (como la primera actividad que
debe hacerse), sin perjuicio de que el SPA, cuando identifique un riesgo “evitable” pase a

16

Por ello, la evaluación no debería darse por finalizada cuando se ha
estimado la magnitud del riesgo, sino sólo cuando, además, se ha obtenido
la información necesaria para que, en el marco de la planificación de la
actividad preventiva, puedan concretarse las medidas a adoptar y
establecerse prioridades y plazos para su ejecución. Así, por ejemplo, la
evaluación debe poner de manifiesto las situaciones en que es necesaria la
“presencia de recursos preventivos” (artículos 32 bis de la LPRL y 22 bis del
RSP).

Alcance de la evaluación: La evaluación debe extenderse a todos los
puestos de trabajo de la empresa y sus riesgos, incluidos no sólo los riesgos
de seguridad y los de higiene (por exposición a agentes físicos, químicos o
biológicos), sino también los riesgos ergonómicos y psicosociales. La
dificultad estriba en que determinados riesgos pueden pasar desapercibidos
(o evaluarse de forma incorrecta) si el evaluador no indaga sistemáticamente
sobre la posible existencia de ciertas circunstancias que son difícilmente
detectables mediante la simple observación directa. Esto es lo que suele
ocurrir, por ejemplo, cuando existen operaciones o actividades que sólo se
realizan de forma esporádica u ocasional y que pueden ser peligrosas por
sus condiciones o lugar de realización (operaciones de mantenimiento,
trabajos que implican el acceso ocasional a espacios confinados o a
elementos en altura, etc.) o, en general, cuando existen trabajos de ciclo
irregular, en los que el tipo o condiciones de las actividades desarrolladas en
el momento de la visita pueden no ser representativas de las que se dan, “en
promedio”, en el puesto de trabajo.

En la evaluación deben también identificarse las posibles situaciones de
emergencia1 y obtenerse la información necesaria para determinar las
medidas a adoptar frente a tales situaciones.

Desarrollo de la evaluación:
- En línea con lo que acaba de exponerse, el proceso de obtención de
información para la evaluación de un puesto de trabajo debe centrarse
inicialmente en la “caracterización” del tipo y condiciones de las
actividades propias del puesto, con el objetivo de conocer qué es lo que
hace el trabajador “en promedio”, pero también de identificar actividades
peligrosas que se realizan ocasionalmente. Para ello, es imprescindible
que el evaluador recabe de los trabajadores y sus mandos información
sobre dichas actividades, y no se limite a observar o preguntar sobre “lo
que se está haciendo”. Además, debe recabarse también la opinión de
los trabajadores sobre los riesgos o molestias que comporta su trabajo,
ya que puede ayudar al evaluador a identificar ciertos riesgos (en
particular, psicosociales o ergonómicos) que, de otra manera, podrían
pasar desapercibidos.

proponer directamente su eliminación (sin que sea necesario continuar, por tanto, con el
proceso de evaluación), en línea con lo dispuesto en el artículo 3.1 del RSP.
1
La situación de emergencia puede afectar a algunos o todos los puestos de trabajo de la
empresa y, en cualquier caso, las actuaciones a desarrollar en tal situación pueden diferir de
un puesto a otro.

17

- La evaluación debe realizarse teniendo en cuenta no sólo las condiciones
del puesto de trabajo, sino también las del trabajador que lo ocupa,
considerando, en su caso, la necesidad de asegurar la protección de los
trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos (artículos
25 de la LPRL y 4.1.b del RSP) y, en particular, la protección de la
maternidad y de los menores (artículos 26 y 27 de la LPRL). La
evaluación debe tener también en cuenta las posibles restricciones o
limitaciones a la ocupación del puesto de trabajo, sean derivadas de las
exigencias psicofísicas asociadas al mismo (como en el caso de un piloto,
por ejemplo) o directamente impuestas por una norma específica (por
ejemplo, la prohibición de que un trabajador cedido por una ETT realice
determinadas actividades de especial peligrosidad o las limitaciones a la
jornada de trabajo establecidas en el RD 1561/1995).
- La evaluación debe realizarse siguiendo un procedimiento que se ajuste a
lo dispuesto en el artículo 5 del RSP y, en su caso, a la normativa
específica que sea de aplicación. Entre otras cosas, el citado artículo
establece que: El procedimiento de evaluación utilizado deberá
proporcionar confianza sobre su resultado. En caso de duda deberán
adoptarse las medidas preventivas más favorables, desde el punto de
vista de la prevención (principio de precaución). La evaluación incluirá la
realización de las mediciones, análisis o ensayos que se consideren
necesarios, salvo que se trate de operaciones, actividades o procesos en
los que la directa apreciación profesional acreditada permita llegar a una
conclusión sin necesidad de recurrir a aquéllos, siempre que se cumpla lo
dispuesto en el párrafo anterior. La aplicación del “principio de
precaución” es fundamental no sólo por su “valor preventivo”, sino
también, porque a menudo permite evitar complejas y costosas
evaluaciones que son innecesarias cuando una estimación aproximada
del riesgo debería bastar para fundamentar la decisión de tomar medidas
preventivas. En cualquier caso, el evaluador debe siempre estar en
condiciones de justificar tanto la elección del procedimiento de evaluación
(en particular, cuando utilice la “apreciación profesional directa”), como
las decisiones adoptadas en función de sus resultados (en particular,
cuando la decisión sea la de que es innecesario tomar medidas
preventivas).

Ciertos equipos o instalaciones de trabajo o protección están sujetos a
una normativa específica de seguridad que exige que sean examinados
tras su instalación y/o revisados o inspeccionados periódicamente por
determinadas entidades que para hacerlo, según el caso, pueden
necesitar una acreditación (por ejemplo, por un “organismo de control
autorizado”) o no (por ejemplo, por su fabricante). Este hecho no implica
que tales instalaciones o equipos queden fuera de la evaluación de los
riesgos y de la consiguiente planificación preventiva; en estos casos, el
evaluador debe comprobar que disponen de los comprobantes o
certificados exigibles, sin perjuicio de que, como para cualquier otro tipo
de equipo o instalación (con o sin marcado CE), deba comprobar que se
utiliza de acuerdo con la normativa aplicable en materia de prevención de
riesgos laborales, así como poner de manifiesto la necesidad de tomar
medidas cuando observe cualquier circunstancia que implique el

18

incumplimiento de un requisito legal (por ejemplo, si observa que se ha
retirado un dispositivo de protección o que se está utilizando
incorrectamente).

Periodicidad / oportunidad de la evaluación:
La evaluación de los riesgos debe revisarse de acuerdo con lo establecido
en los artículos 16.2.a de la LPRL, y 4.2 y 6 del RSP. A este respecto,
conviene distinguir entre revisiones periódicas y revisiones “ocasionales”:
- La evaluación debe revisarse (artículo 6.2 del RSP) con la periodicidad
que se acuerde entre la empresa y los representantes de los
trabajadores, teniendo en cuenta, en particular, el deterioro por el
transcurso del tiempo de los elementos que integran el proceso
productivo. La revisión debería ser tanto más frecuente cuanto mayor sea
la potencial gravedad de los riesgos “controlados” y la posibilidad de que
dejen de estarlo sin que se advierta. Por ello, no es lógico ni necesario
que todos los riesgos de la empresa se revisen a la vez (por ejemplo,
anualmente). Es el Servicio de prevención el que, teniendo en cuenta los
factores antes mencionados, debe asesorar al empresario y los
trabajadores para que alcancen un acuerdo en esta materia.
- La evaluación debe revisarse también cuando se hayan modificado
significativamente las condiciones en que se realizó (por ejemplo, al
haberse introducido nuevos equipos de trabajo, productos químicos, o
tecnologías, o se hayan modificado los lugares de trabajo), se hayan
producido daños para la salud del trabajador, o se haya apreciado a
través de los controles periódicos, incluidos los relativos a la vigilancia de
la salud, que las actividades preventivas pueden ser inadecuadas o
insuficientes. Al respecto, conviene notar que el Servicio de prevención
sólo puede realizar este tipo de revisiones (y proponer las medidas
preventivas que correspondan) si la empresa le comunica en tiempo y
forma los cambios o sucesos que motivan la necesidad de la revisión
(véase el apartado 4.1.3 del presente documento).

Por las razones expuestas, se considera fundamental, en relación con la
evaluación de los riesgos, que el Servicio de prevención:
a) Analice el tipo y condiciones de las actividades propias de cada puesto y
del entorno en el que se desarrollan -con especial atención a los trabajos
de ciclo irregular y a las actividades potencialmente peligrosas
discontinuas u ocasionales- con objeto de identificar los riesgos (y las
posibles situaciones de emergencia asociadas a los mismos) y obtener la
información necesaria para su evaluación.
b) Recabe información de los trabajadores y sus mandos, a la hora de hacer
el análisis indicado en el punto anterior, y solicite su opinión en relación
con los riesgos o molestias que comporta el trabajo.
c) Realice la evaluación siguiendo un procedimiento que se ajuste a lo
dispuesto en el artículo 5 del RSP y en la normativa específica aplicable,
y no la considere finalizada hasta: a) haber decidido sobre la necesidad
de adoptar medidas preventivas (atendiendo a la magnitud del riesgo y
aplicando el principio de precaución en caso de duda) y b) haber obtenido
la información necesaria para que, posteriormente, puedan concretarse y
planificarse las medidas a adoptar.

19

d) Tenga en cuenta, al realizar la evaluación, no sólo las condiciones del
puesto de trabajo, sino también las del trabajador que lo ocupa,
considerando, en su caso, la necesidad de asegurar la protección de los
trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos (y, en
particular, la protección de la maternidad y de los menores), así como
las posibles restricciones o limitaciones a la ocupación del puesto, sean
derivadas de las exigencias psicofísicas asociadas al mismo o
directamente impuestas por una normativa específica.
e) Esté siempre en disposición de justificar tanto la elección del
procedimiento de evaluación, como las decisiones tomadas sobre la
conveniencia de adoptar medidas preventivas y, en su caso, sobre el tipo
de medidas que deben adoptarse.
f) Asesore al empresario y a los trabajadores sobre la periodicidad con la
que debe revisarse la evaluación, para que éstos puedan llegar a los
acuerdos a que se refiere el artículo 6.2 del RSP y tenga en cuenta, a tal
efecto, los factores (la gravedad y “controlabilidad” del riesgo) que
condicionan, en cada caso, la conveniencia de efectuar la revisión con
mayor o menor frecuencia.
g) Revise la evaluación no sólo con la periodicidad acordada, sino también
cuando tenga conocimiento de que se han modificado significativamente
las condiciones de la última evaluación, se han producido daños para la
salud del trabajador o se ha apreciado (a través del control de las
condiciones de trabajo o de la salud de los trabajadores) que las medidas
preventivas adoptadas pueden ser inadecuadas o insuficientes.

4.2.2 Planificación de la actividad preventiva

Efectuada la evaluación de los riesgos y a partir de sus resultados, debe
realizarse la planificación de la actividad preventiva, de la que tratan los
artículos 16.2 de la LPRL, y 8 y 9 del RSP. En concreto, el artículo 8
establece que cuando el resultado de la evaluación pusiera de manifiesto
situaciones de riesgo, el empresario planificará la actividad preventiva que
proceda con objeto de eliminar o controlar y reducir dichos riesgos, conforme
a un orden de prioridades en función de su magnitud y número de
trabajadores expuestos a los mismos. Obsérvese que es siempre el
empresario quien decide lo que debe incluirse en la planificación -y, por
tanto, que el Servicio de prevención, a este respecto, sólo puede efectuar
propuestas- incluso cuando se trate de actividades cuya ejecución
corresponda al propio Servicio (como las de vigilancia de la salud), ya que
deberán ser previamente aceptadas por el empresario y posteriormente
introducidas en el concierto.

Además de la revisión de la evaluación de los riesgos (cuando proceda), en
la planificación se incluyen distintas medidas y actividades preventivas que,
básicamente, son de dos tipos: 1) medidas que tienen como objetivo la
eliminación o reducción de los riesgos y que implican la mejora de las
condiciones del trabajo (sustitución de productos, cambios organizativos o
procedimentales, protección colectiva o individual, etc.) o del trabajador
(selección, formación e información); 2) actividades dirigidas al control de
dichos riesgos, sea mediante el control de las condiciones de trabajo (por

20

ejemplo, a través de revisiones periódicas de equipos, instalaciones o
condiciones ambientales) o del trabajador (vigilancia de la salud).

En general, cuando una evaluación de riesgos muestra la necesidad de
tomar alguna medida preventiva, muestra también la necesidad de mejorar la
gestión de la prevención, es decir, la integración de ésta en el sistema de
gestión de la empresa; normalmente, un “fallo preventivo” pone de manifiesto
o bien que la prevención estaba mal “diseñada” (planificada / organizada), o
bien que no se ha controlado el cumplimiento de lo establecido (fallo de
supervisión). En ambos casos es necesario mejorar la gestión de la
prevención y las medidas correspondientes deberían ser incluidas en la
planificación. Así, por ejemplo, si se observa que la protección de una
máquina ha sido retirada, entre las medidas planificadas debería incluirse no
sólo su reposición (medida correctora para la reducción del riesgo), sino
también la atribución del control de dicha situación al supervisor de la
actividad (medida de integración) o, si ya la tenía atribuida, la necesidad de
que realmente la asuma (medida para mejorar la efectividad de la
integración). Con esta sistemática, en la planificación de la actividad
preventiva se engloban y relacionan las medidas derivadas de la evaluación
de los riesgos y de la valoración de la integración (véase el apartado 4.1.4).

En la planificación deben indicarse, para cada riesgo, las medidas
preventivas a adoptar (teniendo en cuenta lo indicado en el párrafo anterior),
las unidades responsables y los plazos para su ejecución. Para el
establecimiento de los plazos y, en su caso, de las prioridades, deberá
considerarse la gravedad y/o inminencia del riesgo que se pretende corregir
o controlar y el número de trabajadores afectados, así como la complejidad
de los cambios técnicos u organizativos que supone la implantación de la
medida. Respecto a las situaciones de emergencia, en la planificación deben
incluirse las medidas que tienen que adoptarse frente a las mismas durante
el periodo planificado1.

Las medidas preventivas planificadas para la corrección o control de los
riesgos que conlleva una actividad pueden afectar no sólo a las unidades
encargadas de gestionar la actividad, sino también a otras unidades cuyo
concurso es necesario para la implantación de dichas medidas. El Servicio
de prevención, antes de proponer al empresario una determinada medida

1
Entre las posibles medidas a incluir en la planificación, se encontrarían aquellas relativas a la
adecuación del lugar de trabajo, incluidas sus instalaciones, que permitan la limitación del
posible daño o la evacuación del personal (modificaciones estructurales, sistemas de
detección y alarma, dotación de equipos…), medidas organizativas (designación y formación
de trabajadores, simulacros…) y cualquier otra destinada a minimizar los riesgos asociados a
la situación de emergencia. La ordenación cronológica de estas medidas debería reflejarse
en las sucesivas planificaciones. Así, por ejemplo, podrían ser incluidas en una primera
planificación, la elaboración del Plan de emergencia (entendido como el conjunto de
actuaciones previstas frente a la misma), las medidas necesarias para poder implantarlo
(dotación de medios técnicos y humanos, y formación de estos últimos) y aquellas
relacionadas con la adecuación del lugar de trabajo. En planificaciones posteriores, se
incluirían, por ejemplo, las medidas destinadas a mantener la operatividad del Plan
(mantenimiento, simulacros, etc.). En cada caso, se tendrán en cuenta las obligaciones
impuestas por la normativa específica en la materia.

21

preventiva, o un plazo para su implantación, debería contactar con las
unidades afectadas, tanto para analizar la viabilidad de sus propuestas como
para, en su caso, intentar encontrar soluciones alternativas de igual o mayor
eficacia preventiva. En cualquier caso, con independencia del esfuerzo que
se realice por acordar con las unidades afectadas las medidas preventivas y
sus plazos de ejecución, el Servicio de prevención tiene que poner
claramente de manifiesto los casos en que se considera que las medidas
deben adoptarse urgentemente, habida cuenta de la gravedad o inminencia
del riesgo que se pretende corregir.

prevención, en la propuesta de planificación de la actividad preventiva:
a) Indique, para cada riesgo, las medidas preventivas a adoptar para su
eliminación, reducción o control (actuando sobre las condiciones del
trabajo o del trabajador) incluyendo, en su caso, las medidas para
integrar la prevención en el sistema de gestión de la empresa o para
mejorar la efectividad de la integración.
b) Indique, para cada medida, las unidades responsables y los plazos para
su ejecución teniendo en cuenta, para el establecimiento de los plazos, la
gravedad y extensión del riesgo que se pretende corregir o controlar, y la
complejidad de los cambios que supone la implantación de la medida.
c) Analice y procure acordar con las unidades potencialmente afectadas
tanto las medidas preventivas propuestas como sus plazos de ejecución,
pero especificando los casos en que se considera que las medidas deben
adoptarse urgentemente, habida cuenta de la gravedad o inminencia del
riesgo que se pretende corregir.
d) Incluya, cuando proceda, las medidas que tienen que adoptarse -teniendo
en cuenta la normativa específica que sea de aplicación- en relación con
las posibles situaciones de emergencia.

4.2.3 Información y formación de los trabajadores

En materia de prevención, los trabajadores deben recibir una información
sobre los riesgos y las medidas preventivas a adoptar y una formación
teórico-práctica, cuyas formas y contenidos se ajusten a las características
del puesto y a la normativa específica que sea de aplicación (artículos 18 y
19 de la LPRL).

Como se ha mencionado anteriormente, el trabajador, para desarrollar la
actividad que tiene encomendada, debe seguir un procedimiento (escrito o
no) en el que se integren los requisitos productivos y preventivos. La
información y formación necesarias para que el trabajador lo haga así no
puede ser escindida (al menos, totalmente) en una parte productiva y otra
preventiva: carece de sentido que el trabajador encargado de una tupí, por
ejemplo, reciba una doble y potencialmente contradictoria información
(preventiva y productiva) sobre cómo debe utilizarla. El papel del Servicio de
prevención a este respecto es el de colaborar con las unidades afectadas (la
unidad a la que pertenece el trabajador y, en su caso, la encargada de velar
por su adecuada capacitación) para comprobar que el trabajador dispone o
proporcionarle, de no ser así, una formación e información “integrales”.

22

Adicionalmente, el Servicio de prevención debe proporcionar al trabajador
una información1 y formación (teórica y también práctica, cuando sea
necesario) complementaria a la anterior, específicamente preventiva, tanto
sobre cuestiones directamente relacionadas con su puesto de trabajo (los
riesgos a los que está expuesto, la forma correcta de utilizar y mantener un
EPI, etc.)2, como de carácter general (por ejemplo, en relación con las
posibles situaciones de emergencia y las actuaciones previstas en tal caso).

La necesidad de disponer de determinados conocimientos en materia de
prevención no se limita sólo a los trabajadores que ejecutan una actividad
que supone un riesgo para ellos mismos o para terceros, sino que debería
extenderse también, cuando sea necesario, a las personas encargadas de la
gestión de dichas actividades. Cualquier persona cuyas decisiones o
actuación, por las funciones que tenga atribuidas el cargo que ocupa,
puedan repercutir significativamente sobre las condiciones de seguridad y
salud en el trabajo, debería disponer de los conocimientos preventivos
necesarios para poder desempeñar correctamente esas funciones. Si un
supervisor, por ejemplo, tiene como función el control de la correcta
realización de una actividad potencialmente peligrosa, debería disponer de la
información necesaria (en materia de prevención) para el adecuado
desempeño de esa función.

La información y formación3 debe repetirse periódicamente, si es necesario,
y, en cualquier caso, debe proporcionarse siempre que se contrate a un
trabajador o se produzcan cambios (de puesto, procedimiento, equipos o
entorno de trabajo) que modifiquen significativamente el tipo o condiciones
de los riesgos a que está expuesto. A este respecto cabe señalar, una vez
más, que la actuación del Servicio de prevención en esta materia solo puede
desarrollarse eficazmente si la empresa le informa de la ocurrencia de tales
cambios (o de las previsiones al respecto) de manera que el trabajador
pueda recibir la información y formación necesarias antes de que comience a
realizar la “nueva” actividad.

Tanto en la LPRL (artículos 15.3 y 17.1) como en diversa normativa derivada
de la misma (sobre equipos de trabajo, riesgo eléctrico, atmósferas
explosivas, etc.) se establece que determinadas actividades (operaciones
peligrosas o que impliquen uso de equipos peligrosos o el acceso a zonas
peligrosas, etc.) sólo pueden ser efectuadas por trabajadores que hayan
recibido una formación e información específicas. Esto es particularmente
importante cuando, para evitar o controlar un riesgo grave, la actividad debe
realizarse en condiciones o formas determinadas, que requieren un
conocimiento “especializado” por parte de trabajador que la desarrolla. El

1
Directamente o dando a la empresa los medios para que ésta se encargue de hacerlo.
2
Esta información y formación debe estar directamente relacionada con el puesto de trabajo.
Por tanto, sólo puede proporcionarse simultáneamente a trabajadores que ocupen puestos
de trabajo similares en cuanto a los riesgos a que están expuestos y las precauciones que
deben adoptar frente a los mismos.
3
Teniendo en cuenta el tamaño y actividad de la empresa, cuando la importancia de las
actividades formativas lo requiera, por su volumen y diversidad, es conveniente que se
proyecten y organicen en el marco de un Plan de Formación.

23

Servicio de prevención debe proporcionar asesoramiento al empresario para
la identificación de estas actividades.

prevención, en relación con la información y formación de los trabajadores en
materia de prevención:
a) Asesore y colabore con el empresario (con la unidad que corresponda en
cada caso) con el objetivo de que el trabajador disponga de la formación
e información necesarias para desarrollar su actividad siguiendo un
procedimiento en el que se integren los requisitos productivos y
preventivos.
b) Proporcione al trabajador, adicionalmente, información y formación
preventiva complementaria, tanto sobre cuestiones directamente
relacionadas con su puesto de trabajo (los riesgos a los que está
expuesto o la forma correcta de mantener un EPI, por ejemplo) como de
carácter general (por ejemplo, sobre las posibles situaciones de
emergencia y las actuaciones previstas en tal caso).
c) Asesore y proporcione la información necesaria para que las personas
cuyas decisiones o actuación, por las funciones propias del cargo que
ocupen, puedan repercutir significativamente sobre las condiciones de
seguridad y salud en el trabajo, sean capaces desempeñar correctamente
dichas funciones.
d) Repita el proceso de información y formación periódicamente, si es
necesario y en cualquier caso, cuando tenga conocimiento de que se ha
contratado a un trabajador o se han producido o van a producir cambios
(de puesto, procedimiento, equipos o entorno de trabajo) que modifiquen
significativamente el tipo o condiciones de los riesgos a que está
expuesto.
e) Asesore al empresario para la identificación de las actividades que sólo
pueden ser efectuados por trabajadores que hayan recibido una
formación e información específicas, en particular, cuando, para evitar o
controlar un riesgo grave, la actividad debe realizarse en condiciones o
formas determinadas, que requieren un conocimiento “especializado” por
parte de trabajador que la desarrolla.

4.2.4 Vigilancia de la salud de los trabajadores

La normativa en materia de vigilancia de la salud de los trabajadores se
centra en el artículo 22 de la LPRL, el apartado 3 del artículo 37 del RSP y el
RD 843/2011, por el que se establecen los criterios básicos sobre la
organización de recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los
servicios de prevención. En el apartado dedicado a la normativa sobre la
vigilancia de la salud de los trabajadores del portal del INSHT se recogen
otras disposiciones y guías, en particular, en relación con la clasificación,
notificación y registro de las enfermedades profesionales, los exámenes de
aptitud, las disposiciones particulares sobre vigilancia de la salud incluidas
en la normativa técnica, los protocolos para la vigilancia frente a riesgos
específicos, etc.

24

En relación con la calidad de las actividades sanitarias de los servicios de
prevención (y, en particular, de la vigilancia de la salud de los trabajadores) el
apartado 5 del artículo 11 del RD 843/2011 establece que “El Ministerio de
Sanidad, Política Social e Igualdad, en coordinación con las comunidades
autónomas, oídas las sociedades científicas y los agentes sociales, elaborará
y mantendrá actualizada una Guía básica y general de orientación de las
actividades de vigilancia de la salud para la prevención de riesgos laborales,
que incluirá los criterios de buena práctica profesional de calidad de la
actividad sanitaria en prevención de riesgos laborales, así como, guías y
protocolos de vigilancia específica de la salud de los trabajadores”.

4.3 Actividades complementarias

4.3.1 Elaboración de conciertos

A menudo, el concierto entre la empresa y el SPA adopta la forma de un
contrato general (con unas condiciones particulares), que se prorroga
anualmente, en el que se especifican una serie de actividades que quedan
excluidas del mismo y que, si el empresario lo desea, pueden ser objeto de un
concierto específico. Sin embargo, la mayoría de las empresas que recurren a
un SPA no disponen de un Servicio de prevención propio o de un trabajador
designado que pueda asesorarlas a la hora de elaborar o controlar el
desarrollo del concierto, el cual está regulado por el artículo 20 del RSP. Hasta
la modificación de este artículo por el RD 337/2010, no era raro que los
conciertos, o bien presentaran ciertas deficiencias (como la de excluir
indebidamente determinadas actividades) o indujeran al empresario a pensar
(aunque fuese sólo por desconocimiento / falta de explicación) que, a través
del pago anual al SPA, cumplía con todas sus obligaciones legales. Esta ha
sido la problemática que ha llevado a la ampliación del citado artículo, cuyo
contenido debería ser escrupulosamente respetado a la hora de elaborar o
revisar un concierto.

En cualquier caso, la actividad asesora del SPA debería comenzar desde el
mismo momento en que es contactado por la empresa, para explicar al
empresario las razones e implicaciones de los distintos aspectos del concierto
que le propone. En particular, el SPA debería dejar claro al empresario: a) que
la prevención debe ser asumida por él e integrada en el sistema de gestión de
la empresa y que, por tanto, el concierto no es un medio para transferir la
totalidad de la actividad preventiva al SPA; b) que el SPA puede darle el
asesoramiento que necesite para ello, sin perjuicio de que se encargue
también de la directa ejecución de determinadas actividades especializadas,
tales como la evaluación de los riesgos o la vigilancia de la salud,
específicamente incluidas en el concierto; pero que estas funciones sólo
pueden ser desarrolladas eficazmente si se le consulta antes de tomar
determinado tipo de decisiones y si se le informa cuando se produzcan
determinados cambios o sucesos.

25

4.3.2 Elaboración de documentación

El empresario debe elaborar y mantener a disposición de la autoridad
competente la documentación a que hace referencia el artículo 23.1 de la
LPRL, el artículo 7 del RSP, así como la que esté establecida en la normativa
específica que en cada caso sea de aplicación. Una parte de dicha
documentación debe ser directamente elaborada por el SPA, ya que se refiere
a actividades realizadas por el propio Servicio y a sus resultados (como la
evaluación de los riesgos o la valoración de la efectividad de la integración, por
ejemplo). En otros casos, el SPA elabora propuestas que presenta al
empresario para su eventual aceptación (sobre el diseño del Plan de
prevención o la planificación de la actividad preventiva, por ejemplo). Además,
el SPA debe facilitar al empresario la memoria y la programación anual a las
que se refiere el artículo 39.2.d de la LPRL y el artículo 20.2 del RSP. De
cualquier forma, la documentación elaborada por el SPA debe cumplir los
requisitos que sean legalmente exigibles en cada caso (como, por ejemplo, el
de “referenciar” los criterios y procedimientos utilizados para efectuar la
evaluación de los riesgos).

A la hora de elaborar la documentación, el SPA debe tener en cuenta que ésta
no constituye un fin en sí misma, ni un medio de prueba, sino que debe
considerarse como una herramienta que puede resultar de gran utilidad, en su
caso, para mejorar la prevención. Así, por ejemplo, un SPA puede asistir al
empresario en la elaboración y documentación de un determinado
procedimiento, si considera que su plasmación por escrito es conveniente,
aunque no sea exigible. Sin embargo, debe considerarse superflua cualquier
documentación que no sea exigible ni tenga utilidad preventiva.

En relación con el “criterio de utilidad” que debe aplicarse al elaborar la
documentación hay que tener en cuenta que el programa y la memoria anual
de actividades pueden y deberían constituir una excelente herramienta no sólo
para hacer un balance anual de situación, sino también, especialmente, para
analizar la evolución de las condiciones de seguridad y salud a lo largo del
tiempo, y poder extraer conclusiones útiles para mejorar la integración de la
prevención en la empresa y la propia actuación del SPA.

Las evaluaciones y las propuestas que el SPA haga al empresario deberían
serle explicadas siempre que sea necesario por su trascendencia o
complejidad, sin perjuicio de que se hagan constar en la documentación. Ésta
no debería ser utilizada, por tanto, como el medio exclusivo a través del cual el
SPA informa al empresario. En este sentido, no se consideran adecuadas
prácticas tales como, por ejemplo, la de remitir al empresario la evaluación de
riesgos “actualizada” sin explicaciones adicionales y sin ni tan siquiera indicar
los cambios existentes en relación con la evaluación anterior.

prevención, al elaborar o asistir al empresario en la elaboración de la
documentación en materia de prevención:
a) Tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 23.1 de la LPRL, el artículo 7 del
RSP y en la normativa específica que sea de aplicación, tanto en cuanto al

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tipo de documentación que debe elaborarse como en cuanto a los requisitos
a los que debe ajustarse en cada caso.
b) Elabore o proponga la elaboración de cualquier documentación que tenga
utilidad preventiva, aunque no sea legalmente exigible y, por el contrario,
evite la que no sea exigible ni tenga utilidad preventiva.
c) Elabore el programa y la memoria anual de actividades a que se refiere el
artículo 39.2.d de la LPRL y el artículo 20.2 del RSP de forma que permita
analizar la evolución de las condiciones de seguridad y salud a lo largo del
tiempo, y poder extraer conclusiones útiles para mejorar la integración de la
prevención en la empresa y la propia actuación del SPA.
d) No utilice la documentación como el medio exclusivo a través del cual
“explica” e informa al empresario de sus evaluaciones y propuestas.

Por último, conviene señalar que el artículo 2.4 del RSP establece que las
empresas de hasta 50 trabajadores que no desarrollen actividades del
anexo I podrán reflejar en un único documento el plan de prevención de
riesgos laborales, la evaluación de riesgos y la planificación de la
actividad preventiva. Este documento será de extensión reducida y fácil
comprensión, deberá estar plenamente adaptado a la actividad y tamaño de la
empresa y establecerá las medidas operativas pertinentes para realizar la
integración de la prevención en la actividad de la empresa, los puestos de
trabajo con riesgo y las medidas concretas para evitarlos o reducirlos,
jerarquizadas en función del nivel de riesgos, así como el plazo para su
ejecución. Para facilitar la elaboración de esta documentación, la Disposición
final 1ª del RSP establece que el INSHT elaborará y mantendrá actualizada
una guía orientativa, de carácter no vinculante, para la elaboración de un
documento único que contenga el plan de prevención de riesgos laborales, la
evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva (…).

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